ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА, КАК НЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО НАДЗОРНОГО АКТА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

АННОТАЦИЯ

На сегодняшний день актуализируются проблемы, связанные с правовым регулированием и исполнением представления прокурора, как не процессуального надзорного акта прокурорского реагирования. В связи с этим автором анализируются общие вопросы, связанные с представлением прокурора, а особое внимание уделяется наличию проблем в данной сфере. Автор указывает на то, что в нынешнее время законодатель не определяет такое понятие как «представление прокурора» и не указывает требования к его содержанию. Как следствие, на практике имеется много примеров, связанных с вынесением прокурором незаконного представления. Выделяются также иные проблемы в сфере правового регулирования и исполнения представления прокурора, а также предлагаются пути решения выявленных коллизий.

ABSTRACT

To date, the problems related to the legal regulation and execution of the prosecutor's submission are being updated, as not a procedural supervisory act of the prosecutor's response. In this regard, the author analyzes general issues related to the representation of the prosecutor, and special attention is paid to the presence of problems in this area. The author points out that at the present time the legislator does not define such a concept as "representation of the prosecutor" and does not specify the requirements for its content. As a result, in practice there are many examples related to the prosecutor making an illegal submission. Other problems in the sphere of legal regulation and execution of the prosecutor's representation are also highlighted, as well as ways to solve the identified conflicts are proposed.

Ключевые слова: прокурор, представление, законность, нормативно-правовой акт, прокурорское реагирование, надзор.

Keywords: prosecutor, representation, legality, regulatory legal act, prosecutor's response, supervision.

Прокуратура Российской Федерации является одним из главнейших правозащитных органов в нашем государстве. Как известно, прокуратура в Российской Федерации не входит ни в одну из ветвей власти. Это самостоятельный орган, осуществляющий автономно свои функции и задачи. В соответствии с законодательством одним из главнейших направлений деятельности прокуратуры РФ является защита прав и законных интересов человека и гражданина.

В настоящее время основное предназначение прокурора заключается в защите прав и свобод граждан и интересов государства. В свою очередь, реагирование прокурора на выявленные во время проверки нарушения законов является механизмом защиты и восстановления нарушенного права. Прокурор реагирует на нарушения законов в форме актов. Акты прокурорского реагирования – это формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений [1, c. 36]. Одной из форм прокурорского реагирования является представление прокурора. Такое представление может быть вынесено только прокурором или его заместителем и является обязательным для исполнения органами и их должностными лицами, которым предназначен данный документ (п. 1 ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ» [2]). Однако на практике исполнение такого представления можно назвать затруднительным. Главным образом это связано с недостаточным правовым регулированием представления прокурора, как не процессуального надзорного акта прокурорского реагирования. В связи с этим представляется, что выбранная тема для исследования является достаточно актуальной и востребованной как в теоретическом, так и практическом аспектах.

Так, если мы обратимся к законодательным положениям о представлении прокурора, а именно к Федеральному закона «О прокуратуре РФ», то мы не увидим там легального определения такого надзорного акта прокурорского реагирования. В законе указывается лишь, что прокуроры направляют в орган или должностному лицу представления об устранении нарушений закона, о причинах нарушений и способствующих им условиях. Требований к содержанию такого представления законодатель также не устанавливает. В связи с этим обратимся к доктринальным позициям по данному вопросу.

В.А. Юхнова указывает, что «представление – это итог проведенной прокурором работы по выявлению нарушений закона. Являясь актом прокурорского надзора, оно содержит требование об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих этим нарушениям» [3, c. 122].

Как отмечает Р.М. Усманова, «представления прокурора ориентированы не только лишь на нарушения закона, которые могут и не связаны с изданием незаконных правовых актов, но и причин и условий нарушений. Некоторые представления приурочены к только лишь устранению нарушений законности, другие на устранение причин и условий им содействующих, однако обычно внесение представление несет двойственную роль. Отличительной особенностью многочисленных представлений прокурора считается задача в устранении нарушений закона в форме бездействия органов управления и должностных лиц» [4, c. 72].

В.М. Жирохов указывает, что «представление прокурора – это акт прокурорского реагирования, который направлен устранение нарушений закона, выносится прокурором или его заместителями должностному лицу или органу» [5, c. 74]. Автором также отмечается, что внесение представления создает для его получателя обязанность устранить не только нарушения, допущенные в ходе его деятельности, но и причины и условия, им способствующие. То есть данный акт реагирования обеспечивает предотвращение неправомерного поведения поднадзорного субъекта. Указывается, что внесение представления допустимо, когда требуется только устранение причин нарушений закона, когда они очевидны и установлены, однако подобные представления нетипичны и встречаются довольно редко [5, c. 74].

Исследовав общие положения о представлении прокурора, представляется необходимым обратиться к основным проблемам, которые возникают в данной сфере. Так, как отмечается в научной среде, при осуществлении надзорных функций одним из способов прокурорского реагирования является представление прокурора об устранении нарушений закона, которое выдается должностному лицу законодательного органа субъекта РФ. Вместе с тем ст. 24 не устанавливает конкретный срок для его рассмотрения, но указывает на обязательность принятия мер по устранению нарушения в срок не более 30 дней. При этом законом не предусмотрено право прокурора указывать в представлении способ или порядок устранения правонарушения. С одной стороны, законом установлена обязанность участия прокурора в заседаниях комиссий субъектов РФ по рассмотрению представления прокурора, а также прокурору предоставлено право выносить административное постановление о привлечении к ответственности лиц, виновных в правонарушениях. Однако, с другой стороны, выполняя проверку законности законодательных актов, принимаемых субъектами РФ, прокурор не может применить такую меру прокурорского реагирования как административное наказание, так как устанавливать законность нормативно-правовых актов имеет право только судебный орган. Таким образом, органы прокуратуры хотя формально и наделены функцией надзора за законодательными органами, но фактически не могут противодействовать их незаконным НПА, отменять или приостанавливать их действие без решения судов [6, c. 39].

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

Следует отметить, что правовое регулирование данной сферы деятельности прокуратуры состоит из ряда нормативно-правовых актов. В первую очередь речь идет о Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также о ряде Приказов, исходящих от Генеральной прокуратуры РФ. Иными словами, мы имеем на сегодняшний день многоступенчатое и не кодифицированное правовое регулирование обозначенной сферы деятельности прокурорского надзора. При этом особое значение занимает Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 № 155 [7]. С целью реализации положений данного Приказа органами прокуратуры применяется ряд мер в данной сфере деятельности.

Так, прокуроры должны участвовать в процессе деятельности, связанной с подготовкой нормативно-правовых актов, исходящих от органов местного самоуправления. Речь идет о проверке таких актов на наличие коррупционных положений.

На практике достаточно часто органы местного самоуправления не направляют нормативно-правовые акты и их проекты в органы прокуратуры. Одной из причин выступает то, что расхождение во мнении в том, какие правовые акты относить к нормативным [8, c. 130].

Следует также отметить, что зачастую проблематично реализовать положения, связанные с участием прокурора в заседании представительного органа. Проблема обусловлена, например, удаленностью некоторых населенных пунктов, одновременным назначением таких заседаний в нескольких населенных пунктах. Прокурор, к сожалению, не всегда может в таком случае принять участие. В свою очередь, отсутствие прокурора на заседании отражается и на возможном принятии незаконного правового акта, с наличием положений коррупционного характера.

Кроме того, законодательством не закреплена обязанность за органами местного самоуправления направлять нормативные акты в прокуратуру для изучения. Соответственно, никаких санкций за не направление также не предусмотрено, что, на наш взгляд, является не совсем правильным.

В ряде субъектов РФ начинает распространение практика, когда органы прокуратуры включаются в число обязательных адресатов, которым предварительно направляются правовые акты представительных органов муниципальных образований. На наш взгляд, такое положение должно найти отражение и в федеральном законодательстве, а именно в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9].

Кроме того, необходимо также предусмотреть и меры ответственности органов местного самоуправления за не отправление или несвоевременное отправление нормативно-правовых актов (или их проектов) на рассмотрение органам прокуратуры, с целью выявления последними наличия или отсутствия в положениях таких актов положений, которые носят коррупциогенный характер. На наш взгляд, введение таких положений будет стимулировать органы местного самоуправления, во-первых, на принятие нормативно-правового акта без положений коррупционного характера, а, во-вторых, на выработку дисциплины таких органов в данном вопросе.

Безусловно, что такие изменения направлены на исключение издания незаконных нормативно-правовых актов и совершенствованию самого содержания таких актов. В связи с этим проверка законности нормативно-правовых актов является достаточно важной деятельностью и в законодательстве не должно быть лазеек для пренебрежения участием органов прокуратуры при проведении соответствующего заседания представительного органа местного самоуправления.

Нельзя также не затронуть вопрос, связанный с обязанностью прокурорских работников по изучению нормативных правовых актов в течение 30 дней после их принятия или после внесения изменений в уже действующие. Прокурор по итогам рассмотрения того или иного нормативно-правового акта может вынести представление.

Если данные замечания не устраняются, то работники органов прокуратуры имеют право поставить вопрос о применении ответственности к органам местного самоуправления, их должностным лицам.

Стоит указать и на иные проблемные аспекты в рассматриваемой сфере. Выявленные проблемы можно рассмотреть с точки зрения внутренних и внешних.

Так, к внутренним проблемам следует отметить, что прокуроров не так много, а нормативно-правовых актов издаются часто. В связи с этим на прокуроров идет большая нагрузка и они не всегда успевают, например, присутствовать на заседаниях представительных органов местного самоуправления, изучать все нормативно-правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления.

К внешним проблемам можно отметить низкий уровень развития правовой культуры и правовой нигилизм, исходящий от органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Данная проблема имеет ряд негативных последствий.

Так, мы можем заметить, что большинство нормативно-правовых актов субъектов РФ и местного самоуправления практически идентичны, поскольку они копируют друг друга. Иными словами, являются шаблонными и не учитывают особенности каждого отдельного региона, в котором действуют. При этом в дальнейшем в таких актах даже не учитываются изменения, вносимые в федеральное законодательство. Следствием становится то, что нормативно-правовые акты субъектов РФ и местного самоуправления начинают противоречить законам, действующим на федеральном уровне.

Нельзя отметить также еще одну важную проблему, которая связана с тем, что на практике вынесенные представления прокурора достаточно часто обжалуются. На наш взгляд, это в первую очередь связано с тем, что законодатель не устанавливает конкретных требований к содержанию представления прокурора.

Так, по одному из дел было заявлено требование о признании недействительным представления об устранении нарушений законодательства. Заявитель ссылается на то, что государственному учреждению было вынесено представление об устранении нарушений требований законодательства о противодействии терроризму и экстремистской деятельности, оспариваемое представление затрагивает его интересы, поскольку его вынесение является поводом для наложения на него штрафа, при этом ограничить доступ к конкретному ролику на упомянутых сайтах на уровне оператора связи не представляется возможным. Однако в удовлетворенных заявленных требований судом было отказано [10].

В другом примере было заявлено требование о признании незаконными действий прокуратуры. Заявитель ссылается на то, что изложенные в оспариваемом представлении об устранении нарушений закона сведения о допущенных истцом нарушениях подтверждены документально, указание в представлении на данные нарушения носит уведомительный характер компетентных органов о результатах проведенной прокурорской проверки, права и законные интересы административного истца не нарушает. Однако в удовлетворенных заявленных требований судом было отказано [11].

В еще одном примере заявлено требование о признании недействительным представления об устранении нарушений законодательства. В обоснование иска представитель истца ссылался на то, что внесенное прокурором представление о необходимости устранения нарушения трудового законодательства незаконно, поскольку не учитывает специфику работы сотрудников акционерного общества, применение системы суммированного учета рабочего времени и почасовой оплаты труда сотрудников. Представление носит непредметный характер, конкретные нарушения и действия, которые следует совершить во исполнение представления, в нем не названы. Однако в удовлетворенных заявленных требований судом было отказано [12].

Вместе с тем на практике встречаются примеры, когда суд признает незаконным вынесенное прокурором представление.

Так, было заявлено требование о признании недействительным представления прокурора об устранении нарушений законодательства. Заявитель ссылается на то, что использование сигнала GSM в системе ЦАСПИ не противоречит действующему законодательству, поскольку сигнал GSM системы ЦАСПИ обеспечивает функцию защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, а потому является приоритетным и отключению не подлежит. Считает, что удовлетворение требований прокурора приведет к остановке функционирования системы ЦАСПИ на территории района и невозможности исполнения требований законодательства в области пожарной безопасности. В результате данное требование было удовлетворено [13].

В еще одном примере было заявлено требование о признании недействительным представления об устранении нарушений законодательства. Заявитель указал, что способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его же решения. Собственниками помещений в многоквартирном доме решение о выборе способа управления домом принято на основании протокола. В качестве управления домом выбран жилищно-строительный кооператив, следовательно, выводы прокурора, изложенные в представлении, противоречат действующему законодательству. Данное требование также было удовлетворено [14].

Следовательно, мы можем говорить о том, что представление прокурора в отдельных случаях признается судом незаконным.

Таким образом, на сегодняшний день имеется ряд проблем в правовом регулировании и исполнении представления прокурора. Во-первых, законодатель не дает легального определения такому акту как «представление», не определяется и его содержание. Как следствие, на практике имеет место быть вынесение прокурором незаконных представлений, которые в последующем обжалуются и суд также находит несоответствие представлений законодательным положениям. Для разрешения данной ситуации представляется необходимым дополнить ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» легальным определение понятия «представление прокурора», а также обозначить основные требования к его содержанию. Кроме того, представляется необходимым на законодательном уровне разрешить и иные проблемы, которые нами были обозначены в настоящем исследовании в качестве таковых.

Список литературы:

1. Максименко, В. В. Представление прокурора как акт реагирования на нарушение закона / В. В. Максименко // Вестник Пензенского государственного университета. – 2018. – № 4(24). – С. 36-39.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 30.12.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3. Юхнова, В. А. Вопросы исполнения представлений прокурора об устранении нарушений законодательства / В. А. Юхнова // Актуальные вопросы развития российской государственности и публичного права : материалы IV всероссийской научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 27 сентября 2018 года / Ответственный редактор Е. В. Трофимов. – Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России), 2018. – С. 122-124.
4. Усманова, Р. М. К вопросу о представлении прокурора / Р. М. Усманова // Colloquium-journal. – 2019. – № 8-9(32). – С. 72-73.
5. Жирохов, В. М. Представление прокурора как средство обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении / В. М. Жирохов // Актуальные проблемы права: научный подход молодых исследователей : Сборник научных статей обучающихся Вологодского института права и экономики ФСИН России / Под общей редакцией В.Н. Некрасова. – Вологда : Вологодский институт права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний, 2020. – С. 73-78.
6. Милосердов, Н. А. И. Надзорная деятельность прокуратуры за законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации / Н. А. И. Милосердов // Вестник современных исследований. – 2018. – № 10.8(25). – С. 34-39.
7. Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
8. Михайличенко Т.Н. Проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Вопросы современной юриспруденции. 2017. № 3-4 (65). С. 128-132.
9. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 19.11.2021, с изм. от 23.11.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
10. Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 08.09.2021 по делу № 88а-18486/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
11. Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 19.05.2021 № 88а-10371/2021 по делу № 2а-101/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
12. Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13.10.2021 № 88а-16642/2021 по делу № 2а-7132/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
13. Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 22.09.2021 № 88а-15167/2021 по делу № 2а-433/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
14. Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 12.08.2020 № 88а-13206/2020 // СПС «КонсультантПлюс».