ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

АННОТАЦИЯ

Проанализирован процесс законопроектной деятельности Правительства РФ как этап законодательной деятельности исполнительного органа федерации в соответствии с действующим Регламентом. Выделены актуальные проблемы данной деятельности, а также предложены направления их возможного решения. Как общий вывод, обосновывается разработка Федерального закона об «НПА» на основе расширенной общественно-правовой экспертизы. Представлен механизм этой экспертизы. Представляется, что расширенное общественное обсуждение именно этого закона стало бы основой улучшения законопроектной деятельности в стране.

Ключевые слова: Российская Федерация, Правительство Российской Федерации, законодательный процесс, законопроектная деятельность, законопроект, Федеральный закон об «НПА».

Правительство РФ, выполняя функции исполнительной власти, обладает правом законодательной инициативы, согласно его правовому статусу, установленному в Конституции РФ [1] и соответствующем федеральном конституционном законе [2].

Данное право реализуется на протяжении всей законодательной деятельности, где законопроектная деятельность – один из этапов. Характеристика этапа зависит от формы полномочий, закрепленных правовым статусом.

Первой формой законопроектной деятельности Правительства является возможность вносить в законодательный орган проекты законов по любым вопросам, нуждающимся в законодательном регулировании, а также вносить поправки в законопроекты, находящиеся на рассмотрении.

Второй формой является составление законопроекта о государственном бюджете страны на следующий год, а также отчетов об их исполнении. На уровне Правительства РФ отчет об исполнении федерального бюджета утверждается соответствующим законом.

Третья форма законопроектной деятельности Правительства состоит в подготовке письменных заключений на законопроекты по вопросам, касающимся доходной и расходной частей государственного бюджета. Данное заключение является выражением позиции Правительства по поводу законопроектов других субъектов законодательной инициативы и направляется им на стадии разработок проектов законов.

Четвертой формой законопроектной деятельности является обязанность официального отзыва на все законопроекты, поступившие в Государственную Думу РФ. Данный отзыв представляет собой окончательно сформулированную официальную позицию Правительства и должен быть в обязательном порядке оглашен на заседаниях палат. Поскольку при обсуждении законопроектов на заседаниях палат обязательно присутствие полномочного представителя Правительства, то официальное выступление с отзывом является именно его обязанностью.

Итак, в процессе законопроектной деятельности Правительство РФ вступает во взаимодействие со всеми субъектами законодательной деятельности, соответственно, все этапы взаимодействия регулируются соответствующими актами подзаконного характера, что вместе с законами и составляет правовое регулирование.

Основная деятельность Правительства РФ по управлению государством состоит в издании подзаконных актов – постановлений и распоряжений. Данные акты рассматриваются на заседаниях Правительства под председательством Президента и им же могут быть отменены в случае их несоответствия другим правовым основам государства. С учетом внесения поправок в Конституцию в 2020 году глава государства теперь не только вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, но он осуществляет и общее руководство кабинетом министров. Такое решение было неоднозначно воспринято юридическим сообществом. Так, некоторые исследователи находят в этом положении доказательства своей позиции о том, что в России окончательно сложилась суперпрезидентская республика [9]. Правильным же исследователи этой позиции считают движение в сторону большей ответственности правительства в направлении смешанных республик (полу-президентских, полу-парламентских).

Другие же авторы, напротив, поддерживают усиление роли Президента РФ в законодательной деятельности Правительства РФ, поскольку, во-первых, именно это обуславливает ответственность исполнительной власти перед народом, а во-вторых, это обусловлено текущей ситуацией, выражающейся в высочайшей динамике и изменчивости общественных процессов – от международных до внутренних. Данная позиция представляется более логичной, поскольку имеется четкое законодательное разграничение полномочий Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти. Никто из этих сторон не подменяет другую и не находится в двойном подчинении. Президент РФ является гарантом Конституции, и усиление его влияния на исполнительную ветвь власти (в части законопроектов) не подменяет данную ветвь власти и направлено на решение стоящих перед Президентом РФ задач [6].

Собственная законопроектная деятельность Правительства РФ не осуществляется спонтанно, а происходит в соответствии с планом, утверждаемым на год. Данный план публикуется на сайте Правительства [5]. Обращает на себя внимание, что на 2022 год план содержит количество документов меньше, чем ранее. Однако скорее всего, по фактическому исполнению их будет больше, что доказывает позицию о высокой динамике и связанной с этим проблеме планирования, не только долгосрочного, но и средне-и краткосрочного.

На 2022 год запланированы 10 законопроектов в разделе «Создание условий для экономического роста», 11 – в разделе «Цифровизация и научно-технологическое развитие», 12 – «Развитие отраслей экономики», 14 – «Развитие институтов социальной сферы и повышение качества жизни», 9 – «Сбалансированное региональное развитие» и 70 – «Повышение качества государственного управления».

Законодательная деятельность Правительства РФ на всех его этапах регулируется Регламентом [4]. Что касается механизма законопроектной деятельности как таковой, то они регулируются в нем разделами IV-VI. Именно в рамках этого документа возможно на сегодняшний день реальное рассмотрение проблемы правового регулирования законопроектной деятельности Правительства РФ и путей их решения.

Проблема первая может быть сформулирована как недостаточность обоснования законопроекта. К каждому законопроекту необходим пакет сопроводительных документов, включающий в себя пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование и т.д. Круг требований к документам обоснования на законопроект установлен Постановлением Правительства 2001 года [3]. Последние изменения в этот документ вносились в 2015 году.

Согласно требованиям, документ финансово-экономического обеспечения в обязательном порядке должен включать расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определять источники финансирования. Исходя из анализа законопроектов, представленных на сайтах субъектов законодательной инициативы, прежде всего, Государственной Думы РФ, можно сделать вывод, что в большинстве законопроектов указывается, что принятие федерального закона не повлечет расходов из федерального бюджета. Однако, очевидно, что субъекты права законодательной инициативы далеко не всегда утруждают себя вопросами о материально-техническом аспекте предлагаемых законопроектов. В ряде законопроектов, требующих затрат бюджета, финансово-экономической обоснование отсутствует [8].

Проект Федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» предусматривал, что в случае необходимости государственных расходов при реализации законопроекта, необходимо заключение Правительства РФ. Несмотря на то, что данный проект не принят в силу того, что основные его положения перенесены в Регламент, как видим, неопределенность правового регулирования ведет к неисполнению. Более того, возникла недопустимая ситуация, когда к законопроекту, в частности, в уголовно-правовой сфере, на который в обязательном порядке требуется официальный отзыв Правительства РФ, как сферы особого контроля, не приложено финансово-экономическое обоснование [8].

Кроме того, существует проблема недостоверности финансово-экономического обоснования законопроекта. Прежде всего, это касается законопроектов от других субъектов законодательной инициативы, на которые Правительство должно давать официальные заключения.

Направлением правового решения данной проблемы является либо принятие ФЗ «О НПА», либо имплементация нормы из Регламента Правительства РФ в Регламент ГД РФ в той части, которая бы регламентировала прохождение каждым законопроектом проверки Правительством РФ финансово-экономического обоснования этого законопроекта.

Второй проблемой является недостаточная проработанность законопроектов не только на уровне финансово-экономического обоснования, но и на уровне идеи. Идея законопроекта излагается в пояснительной записке к нему. Идея законопроекта предшествует его концепции и представляет собой общетеоретическое обоснование его цели, финансово-экономические обоснования - опять же, и социальные или иные прогнозы. Концепция законопроекта предполагает механизм исполнения. Из анализа пояснительных записок к законопроектам можно сделать вывод, что концепция в целом присутствует, поскольку ее наличие обусловлено требованиями Регламентов, но они не являются убедительными и структурно выверенными. Или же присутствует ясное понимание идеи законопроекта при недостаточной проработанности концепции. Зачастую при попытке изложить то или другое, используются не юридические термины и словосочетания. Таким образом, необходимо законодательное закрепление идеи законопроекта и необходимости ее отражения в пояснительной записке. Под ним можно понимать суждение, выработанное в результате мыслительной деятельности, содержащее в себе обоснование необходимости создания и реализации правового акта, его содержание, структуру, время действия, форма и предполагаемые последствия применения [7].

Говоря о законодательном регулировании требований к законопроектам в отношении идеи, необходимо в большей мере поддерживать принятие ФЗ «О НПА» в качестве отдельного закона, а не доработку Регламентов. В качестве ориентира и примера правового регулирования можно привести соответствующий закон Республики Беларусь, принятый в 2018 году. Закон содержит достаточно ясные и логичные требования, в частности, к прогнозированию последствий законопроекта и его концепции как общих положениях о механизме реализации.

Следует также отметить, что ряд законопроектов путем детальной проработки идеи и концепции, потеряли бы свою актуальность, чем была бы снижена проблема избыточного правового регулирования. Законодательный процесс необходимо ограждать от многих необоснованных и ненаучных идей, чем во многом занимаются депутаты Государственной Думы РФ. Данный вывод следует из анализа статистики по внесенным и принятым законопроектам. Следует отметить, что улучшение качества законопроектной деятельности законодательного органа автоматически повлекло бы и эффект от исполнительной власти.

Все отмеченное непосредственно относится к законопроектной деятельности Правительства РФ. Но на уровне Правительства РФ имеет специфическую проблему ухудшения качества технико-юридической подготовки в целях как можно быстрее выполнить задачу, поставленную Президентом. Несмотря на то, что выше была подчеркнута скорость действий Правительства как преимущество, можно отметить и нежелательные моменты. Например, Федеральный закон от 29 января 2021 г. № 1-ФЗ «О ратификации Соглашения о продлении Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений от 8 апреля 2010 года» был принят в течение четырех дней, в которые уложился весь процесс с момента регистрации законопроекта до момента опубликования. Очевидно, что спешка в принятии таких важных на текущий момент законопроектов ведет к возможному искажению выдвинутой идеи, последующим изменениям и поправкам, ведя к снижению качества, регулятивных возможностей и репутации.

Следующим направлением улучшения качества законопроектной деятельности Правительства РФ является расширение субъектной базы общественно-правовой экспертизы законопроектов, планируемых к принятию. Несомненно, и сейчас правовая экспертиза законопроектов проводится как юристами, так и специалистами соответствующего профиля, деятельность которых под сферу регулирования законопроекта. Однако имеющаяся на сегодняшний момент процедура оценки регулирующего воздействия, которая, в частности, проводится Минэкономразвития России, распространяется на достаточно узкий круг законодательных инициатив. Это в лучшем случае ведет к проработанности финансово-экономического обоснования. Хорошие результаты показывает проведение публичных слушаний и открытых консультаций с заинтересованными группами и экспертами [10].

В то же время имеется нарастающая проблема непонимания действующей концепции правовой политики в гражданском обществе. Это способствует нарастанию политического напряжения. Кроме того, проблема обостряется постоянным внесением изменений в действующее законодательство, что свидетельствует о наличии правотворческих ошибок, допускаемых при разработке данных актов. Хотя это и не единственная причина, но следует признать, что поправки в закон вполне могут изменить его суть и идею. Это рассуждение является дополнительным доказательством проработки идеи законопроекта, все последующие изменения к нему могут и должны проверяться на соответствие изначальной идее.

Возвращаясь к идее расширения субъектной базы общественно-правовой экспертизы законопроектов, необходимо отметить, что под общественным имеется в виду привлечение в том числе представителей гражданского общества, не имеющих отношения к системе публичной власти. Это обеспечило бы независимость подобной экспертизы при условии создания работающего механизма.

Под последним понимаются возможности современных информационных технологий, позволяющих осуществить прямую связь общества и государственных институтов.

Следует отметить, что функцию экспертизы осуществляет созданный при Правительстве РФ Институт законодательства и сравнительного правоведения (ИЗиСП). Речь идет о дополнении его деятельности с привлечением независимых экспертов, прежде всего, юристов, экономистов, социологов и т.д. Роль эксперта должна быть подтверждена различными способами, например, научной, общественно-публицистической деятельностью. Для создания нематериальной мотивации следует предусмотреть специальный статус, например, эксперт при Правительстве РФ.

Деятельность этого сообщества должна быть организована через специализированный информационно-аналитический портал. Комментарии простых пользователей должны быть запрещены, но эксперты могут и должны аргументированно дискутировать между собой. Нарушение правил делового общения приводит к предупреждению эксперта с последующим удалением из сообщества и лишения статуса. Для экспертов-специалистов участие в таком сообществе может нести дополнительные выгоды в сфере репутации, например, и, как следствие, расширение круга клиентов и углубление взаимодействия с ними.

Итак, в целом, проблемы правового регулирования законопроектной деятельности Правительства РФ и пути их решения должны концентрироваться в важности принятия в России закона о законах (ФЗ об «НПА»). Его расширенное обсуждение с привлечением гражданского общества стало бы самостоятельным механизмом решения накопившихся проблем.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
2. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366950/
3. Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов : Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 (ред. от 13.03.2015) URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32815/
4. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации : Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 25.01.2022) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_47927/
5. План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2022 год : утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2021 г. № 3994-р http://static.government.ru/media/files/sNPtatAA20oPzzgV1BT1EF5YApw58bvV.pdf
6. Дмитриевская С.А. Конституционные изменения: глава государства и исполнительная власть / С.А. Дмитриевская // В сборнике: Новеллы права, экономики и управления 2020. Сборник научных трудов по материалам VI международной научно-практической конференции. 2021. С. 14-17.
7. Косых А.А. Интеллектуальные аспекты идеи законопроекта / А.А. Косых // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 4 (60). С. 60-67.
8. Тихонов С.Р. К вопросу о финансово-экономическом обосновании законопроекта / С.Р. Тихонов // Законность и правопорядок. 2021. № 1 (29). С. 54-56.
9. Худолей Д.М. О некоторых замечаниях об изменениях конституции российской федерации, касающихся деятельности Правительства РФ / Д.М. Худолей // Ex jure. 2021. № 2. С. 51-59.
10. Юмаев И.Р. Проблемы совершенствования законодательства и актуальные вопросы юриспруденции / И.Р. Юмаев // В сборнике: Проблемы совершенствования законодательства и актуальные вопросы юриспруденции. сборник статей Международной научно-практической конференции. Пенза, 2021. С. 192-194.