ЧАСТНОПРАВОВОЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РФ

PRIVATE LAW ASPECT OF INVESTMENT LAW DEVELOPMENT IN RUSSIA

Aleksandr Sizov

student, Faculty of Management, Nizhny Novgorod Institute of Management - branch of RANEPA,

Russia, Nizhny Novgorod

Tatiana Gulyaeva

Associate Professor, Candidate of Legal Sciences, Nizhny Novgorod Institute of Management – branch of RANEPA,

Russia, Nizhny Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрена проблема развития инвестиционного законодательства в РФ, с точки зрения соотношения частноправовых и публично-правовых норм, изучены актуальные предложения российского научного сообщества и международный опыт по вопросам развития инвестиционного законодательства.

ABSTRACT

The article examines a problem of investment law development in Russia, with regard to the balance of private and public rules of law, studies actual proposals from the Russian scientific community and international experience as to develop investment legislation.

Ключевые слова: правовой климат, инвестиционное законодательство, публично-правовое регулирование, частноправовое регулирование, гражданско-правовая модель.

Keywords: regulatory environment, investment law, public legal regulation, private legal regulation, civil legal model.

На сегодняшний день, улучшение инвестиционного климата, как одно из направлений развития национальной экономики Российской Федерации, включает не только экономические условия для деятельности иностранных и отечественных инвесторов, а также политические и правовые аспекты. В этой связи особого внимания требуют «правовой климат» (от англ. regulatory environment) и условия деятельности инвесторов на территории страны, которые предоставляет российское законодательство.

В данной работе понятие «правовой климат» представляет собой совокупность терминов «правовой режим» (по С. С. Алексееву) и «инвестиционный климат» (Adam Hayes), а именно: это порядок регулирования инвестиционной деятельности, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний, влияющий на склонность субъектов инвестировать, брать кредиты и занимать. «Инвестиционная деятельность – это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта» (ст. 2, федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.1999 N 39-ФЗ). Важной чертой правового климата в РФ представляется [3, 18] преобладание публично-правовых механизмов регулирования инвестиционной деятельности над частноправовыми. Эта особенность затрудняет эффективное и своевременное решение существующих проблем в области инвестиционного законодательства [3, 14-17]:

• Отсутствие системного подхода и возникновение избыточных нормативно-правовых актов.
• Противоречивость содержания (например, возникновение правовых коллизий по существу юридических терминов «предпринимательская деятельность» и «инвестиционная деятельность»).
• Недостаточная гибкость законодательства.
• Низкая привлекательность для иностранных инвесторов, предпочитающих предсказуемый правовой климат (обладающий неизменным комплексом правовых средств) и диспозитивные механизмы регулирования, присущие англо-саксонской правовой системе [1, 3].

Для того, чтобы конкретизировать препятствия для решения перечисленных проблем, порождаемые существующим правовым климатом, рассмотрим шаги Правительства РФ и законодателей в этом направлении.

С 1 января 2020 года по поручению Председателя Правительства РФ от 11 сентября 2019 года было отменено действие всех актов СССР и РСФСР, к которым относился и основополагающий Закон РСФСР N 1488-1 (от 26.06.1991) «Об инвестиционной деятельности в РСФСР». Это решение активизировало законотворческую деятельность в целях создания единой системы инвестиционного законодательства, и стали очевидными две преграды: регулирование инвестиционной деятельности охватывает многие отрасли как публичного, так и частного права (т.е. объединение всех аспектов инвестиционного регулирования в одном документе представляется нецелесообразным); не существует согласия юридического сообщества (единой доктрины) по поводу концепции, на которой должно строиться инвестиционное законодательство (т.е. публично-правовое и частноправовое регулирование действует не иначе как в противоречии и не образует систему). В этих условиях, интерес представляют законопроекты, представленные параллельно к началу 2020 года, Минфином и Минэкономразвития РФ.

Минфин РФ разработал законопроект «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации», который должен был отменить действие основных инвестиционных законов (№ 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений»), и объединить все отношения, урегулированные в них, в единый системообразующий нормативно-правовой акт. Нормы законопроекта носят преимущественно публично-правовой характер: внимание акцентируется на соглашении о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК), согласно которому, если действует «проектный инвестиционный режим» (терминология законопроекта), публично-правовое образование предоставляет инвестору меры государственной поддержки и стабилизационные гарантии (гарантирует, что законодательство не будет изменяться в «худшую» для инвестора сторону [3, 15]), а инвестор, в свою очередь, должен выполнить определенные обязательства; сама сущность норм, описывающих «общий» либо «проектный» режимы носит публично-правовой характер, поскольку они устанавливают условия принятия и объем обязательств государства перед инвестором (льготы, субсидии, гарантии и т.п.). Минэкономразвития предложил законопроект "Об инвестиционных режимах и мерах стимулирования привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации", в котором также были описаны соглашения между публично-правовыми образованиями и инвесторами, в том числе проектные соглашения (на основе конкурса) и меры государственной поддержки. Как известно, именно законопроект Минфина был изменен (он более не отменяет действие Федеральных законов от 1999 г. N 160-ФЗ и N 39-ФЗ) и принят как федеральный закон "О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации" от 01.04.2020 N 69-ФЗ.

В дополнение к упомянутым инициативам, стоит упомянуть и о концепции специальных инвестиционных контрактов (СПИК), разработанной Минпромторгом России в 2019 году (изменения в федеральный закон "О промышленной политике в Российской Федерации" от 31.12.2014 N 488-ФЗ [4]), и получившей развитие в последующие годы (СПИК 2.0). Специальный инвестиционный контракт заключается между инвестором (который обязуется реализовать инвестиционный проект по внедрению или разработке технологии в предусмотренный контрактом срок) и совместно Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием (которые обязуются обеспечить для инвестора стабильность экономических и законодательных условий, а также меры государственной поддержки инвестиций в течение срока, предусмотренного контрактом). Интересно, что инициатором заключения СПИК может выступать не только публично-правовое образование, но и сам инвестор (физическое лицо, ИП либо юридическое лицо), однако перечень технологий, внедрение или разработка которых может сопровождаться заключением СПИК, устанавливает самостоятельно Правительство РФ.

Таким образом, перечисленные законотворческие шаги направлены преимущественно на унификацию и развитие инвестиционного законодательства в рамках публично-правовой модели. Эта концепция встречает поддержку в научном сообществе. С одной стороны, сторонники публично-правового регулирования: во-первых, считают необходимым расширение мер государственной поддержки инвестиций в приоритетные сферы и отрасли экономики [5, 94-95], которые безотрывно влекут за собой заключение соглашений либо контрактов публично-правового характера, а не стимулируют взаимодействие инвесторов и собственников в гражданско-правовом поле; во-вторых, выступают с позиции национальной безопасности, отстаивая необходимость контроля (особые законные требования) и ограничения (в предусмотренных законом отраслях либо видах деятельности) прямых иностранных инвестиций с перспективой ограничительного изъятия имущества инвестора (национализации иностранных инвестиций) [2, 9-11]. В этих условиях очевидно предоставление особых условий для инвестиций в отрасли (или регионы), выбранные Правительством РФ «приоритетными» и ограничение инвестирования для иностранных лиц (до изъятия собственности), что противоречит конституционным гарантиям (ст. 8 Конституции РФ) «единства экономического пространства», «свободы экономической деятельности» и «признания и защиты равным образом частной, государственной и иных форм собственности». С другой стороны, сторонники унификации признают, как необходимость развития законодательства в этом направлении (в рамках «регуляторной гильотины»), так и невозможность кодифицировать в одном акте особенности публично-правового и частноправового регулирования инвестиций [3, 16-17]. В связи с этим, ставится под вопрос возможность приведения инвестиционного законодательства к единообразию в рамках публично-правовой модели и предлагается к рассмотрению в качестве основополагающей гражданско-правовая (диспозитивная) модель, с учетом принятия унифицированных правовых актов, регулирующих соглашения (контракты) между инвестором и публично-правовым образованием и меры государственной поддержки инвестиций [3, 18-20].

Отечественная правовая доктрина предлагает альтернативную гражданско-правовую модель. В её основу заложены следующие утверждения [1, 11-13]:

• Инвестиционная деятельность (и другие правовые категории инвестиционного процесса) относятся к сфере гражданско-правового регулирования и находятся в системе гражданского права, а не образуют самостоятельной отрасли права. Система правовых норм, регулирующих инвестиционную деятельность, закрепляется в рамках отдельной (пятой) части ГК РФ.
• Инвестиционный договор содержит признаки договора, урегулированного гражданским законодательством, в связи с чем не требует закрепления как договор особого рода.
• Инвестициями признаются любые объекты гражданского оборота (не имеющие запретов и ограничений), которым возможно дать денежную оценку.
• Инвестиционная деятельность соответствует признакам предпринимательской деятельности (ст. 2 ГК РФ), исключая необходимость регистрации инвестора в качестве предпринимателя в установленном законом порядке (инвестором могут выступать лица, как зарегистрированные в качестве юридического лица или ИП, так и незарегистрированные).
• Нормативно-правовые акты публично-правового характера, регулирующие инвестиционную деятельность, необходимо структурировать для решения двух основных задач: определение критериев оценки инвестиционного проекта для отнесения его к определенной категории или уровню (нацпроект, приоритетный проект, инвестиционный проект и т. д.); определение условий и порядка предоставления мер государственной поддержки инвестиционной деятельности.

Кроме того, описанная модель адекватно оценивает невозможность преобладания гражданско-правовых (диспозитивных) начал в регулировании инвестиционных отношений, подобно англо-саксонской правовой системе. В континентальной правовой системе (к которой относится РФ) доктрина и законотворческая инициатива стремится к принятию единого кодифицированного акта, однако на данном этапе (активизация реформ) более эффективным будет сокращение количества специальных законов (например, описанные выше правительственные инициативы) либо изъятие из них норм общего характера для закрепления в отдельной части существующего Гражданского кодекса [1, с. 18]. Этот шаг позволит сбалансировать публично-правовое и частноправовое начала в регулировании инвестиционной деятельности, с тем, что обеспечит стабильность общеправовых норм (юридическая терминология, формализация, единый порядок и т.п.) и свободу изменения специальных (публично-правовых) норм (критерии оценки инвестиционных проектов, меры государственной поддержки инвестиций, общий и особые режимы). В свою очередь, структурированный таким образом правовой климат повысит привлекательность инвестиций в российскую экономику для отечественных инвесторов (снизит отток капитала) и для иностранных инвесторов (упростит адаптацию к правовому климату, увеличит прозрачность законодательства).

В качестве примера правового климата, в котором действуют как диспозитивные механизмы, так и публично-правовое регулирование, стоит рассмотреть Великобританию [6, с. 4-7]. В стране реализуются различные механизмы государственной поддержки: создание «свободных» и «предпринимательских» зон (аналогично ТОЭСР или ОЭЗ в России); программы «soft landing» (льготы, сниженные ставки аренды) от региональных агентств (корпораций) развития; льготные условия (в т.ч. получения виз и вида на жительство) для иностранных инвесторов; привлечение инвестиций в приоритетные отрасли британской экономики (высокотехнологичные кластеры). Как видим, прослеживается некоторое сходство с публично-правовыми механизмами стимулирования инвестиционной деятельности, применяемыми в России. Несмотря на это, в Великобритании нет кодифицированного акта в отношении регулирования инвестиционной деятельности (в т.ч. иностранной). Отношения между частными инвесторами и юридическими лицами регулируются частным и прецедентным правом, публично-правовые образования принимают в них участие только на национальном уровне (международные соглашения), при предоставлении мер государственной поддержки и в отдельных случаях. Например, к таким относится регулирование деятельности инвестиционных фондов – закон определяет критерии и порядок для «одобрения» фонда (отнесения фонда к особому правовому режиму). Отметим, что правовой климат Великобритании неизбежно развивается в направлении усиления государственного участия в регулировании инвестиционной деятельности и «расслоения» единого экономического пространства из-за создания особых правовых режимов для приоритетных отраслей (и регионов), что справедливо и для России. Важнейшим отличием является опора на частное право в первом случае, позволяющее изменять правовые механизмы стимулирования инвестиционной деятельности без ущерба основам правового климата в государстве.

Из приведенной выше информации следует, что законодателям и субъектам законодательной инициативы в Российской Федерации следует обратить внимание на частноправовую модель развития инвестиционного законодательства, с целью решения актуальных проблем в этой сфере и создания фундамента для своевременного и эффективного ответа будущим вызовам.

Список литературы:

1. Баранов К. Ю. Гражданско-правовая модель регулирования инвестиционных отношений : автореферат дис. … канд. юрид. наук. — М., 2013. — 24 с. URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01005060497 (дата обращения: 15.01.2022).
2. Алексеенко А. П. Правовое регулирование отношений в сфере прямых иностранных инвестиций в Российской Федерации и Китайской Народной Республике : сравнительно-правовой аспект : автореферат дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2017. — 26 с. URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01006654718 (дата обращения: 15.01.2022).
3. Гутников О. В. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ // Журнал российского права. 2020. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-razvitiya-investitsionnogo-zakonodatelstva-v-rossiyskoy-federatsii-na-sovremennom-etape (дата обращения: 15.01.2022).
4. Официальный портал «Фонд развития промышленности». СПИК. Выдержки из Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». URL: https://frprf.ru/navigator-gospodderzhky/spik_main/ (дата обращения: 15.01.2022).
5. Шулепов Е. Б., Задумкин К. А., Румянцев Н. М., Лукин Е. В. ИНВЕСТИЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ: ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ АКТИВИЗАЦИИ // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2021. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/investitsionnaya-deyatelnost-v-rossiyskoy-ekonomike-problemy-i-napravleniya-aktivizatsii (дата обращения: 15.01.2022).
6. Подпругин А. В., Голяшина Е. А. Опыт Великобритании в сфере стимулирования инвестиционной деятельности // Science Time. 2015. №1 (13). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/opyt-velikobritanii-v-sfere-stimulirovaniya-investitsionnoy-deyatelnosti (дата обращения: 15.01.2022).