ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЛАГОПРИЯТНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ГОРОДОВ

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена актуальным на сегодняшний день проблемам участия органов публичной власти в обеспечении благоприятной окружающей среды городов. Рассмотрены способы решения указанных проблем. Проанализирована судебная практика.

Ключевые слова: экологическое право, благоприятная окружающая среда, публичные органы, органы местного самоуправления, экологический мониторинг.

Качество окружающей среды городов определяется различными факторами, обусловленными как воздействием человека, так и естественными процессами, которые за последние годы подвержены значительным негативным изменениям, трансформациям, обострениям. Основополагающей идеей охраны окружающей среды в городах является представление о том, что именно благоприятная окружающая среда как единая природно-социальная система, в которой все ее элементы должны быть сбалансированы, гармоничны и безвредны для природы и человека, формирует качество жизни человека в городе.

Реализация права на благоприятную окружающую среду как конституционного принципа обеспечивается участием граждан и общественных объединений в формировании государственной экологической политики путем взаимодействия с органами государственной власти [5]. В данной связи рассмотрим участие органов публичной власти в обеспечении права на благоприятную окружающую среду в городах.

Основу такого участия определяет право территориального верховенства государства – государство, исходя из интересов общества в обеспечении права на благоприятную окружающую среду, организует систему органов, осуществляющих управление в данной области. Российская Федерация в соответствии с Конституцией является федеративным государством, что предполагает ее территориальное разделение на субъекты. В связи с этим, особенностями построения государственного аппарата страны являются, во-первых, вертикальная двухуровневая система, во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами страны.

Первая особенность не является исключением и для сферы правовой охраны окружающей среды городов, которая также характеризуется наличием уполномоченных государственных органов, как на уровне Российской Федерации, так и в каждом субъекте страны. Например, на уровне РФ – это Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, на уровне субъектов – например, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

В силу прямого указания ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 30.12.2021) (далее – Закон об охране окружающей среды) перечисляются полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Закрепляя за Федерацией в целом достаточно широкий круг полномочий, законодатель исходил из объективной необходимости унифицированного правового регулирования отношений, в рамках которых не могут и не должны прослеживаться региональные особенности. В обозначенных случаях единообразие правовых подходов служит залогом эффективности правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды.

Из изложенного следует, что охрана окружающей среды в городах, осуществляемая совместно, предполагает принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов в таковой сфере, при этом законы субъектов РФ могут конкретизировать правовое регулирование с учетом особенностей региона. Так, например, статья 6 Закона об охране окружающей среды устанавливает круг полномочий всех органов публичной власти субъектов, в свою очередь Закон Оренбургской Области от 25 октября 2019 года № 1822/476-VI-ОЗ «Об отдельных вопросах в области охраны окружающей среды, организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного и местного значения, находящихся на территории Оренбургской области» разграничивает данные полномочия между полномочиями Законодательного Собрания Оренбургской области, полномочиями Губернатора Оренбургской области, полномочиями Правительства Оренбургской области, полномочиями уполномоченного органа исполнительной власти Оренбургской области в области охраны окружающей среды и конкретизирует каждое из них. Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды позволяет прийти к выводу, что правомочия таких субъектов имеют не только разноуровневый, но и разноплановый характер, что, в принципе, должно обеспечивать сбалансированность охраны окружающей среды городов. Разноплановость усматривается в частности в характере данных полномочий: это могут быть нормотворческие полномочия (разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды), контрольные полномочия (осуществление регионального и федерального государственного экологического контроля (надзора) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности), правовосстановительные (обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды) и др.

На органы местного самоуправления тоже возлагаются полномочия по обеспечению охраны окружающей среды городов (ст. 7 Закона об охране окружающей среды; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления). Без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности достичь целей сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, как установлено в Законе об охране окружающей среды, не получится.

Экологическая ситуация, сложившаяся в городах РФ на сегодняшний день, является неудовлетворительной. Президент РФ 30 апреля 2012 г. утвердил Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. В этом документе отмечаются проблемы, которые характеризуют неблагоприятную экологическую ситуацию в России, такие, например, как нахождение в 40 субъектах РФ более 54% городского населения под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха, высокий объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, устойчивая тенденция ухудшения состояния почв и земель практически во всех регионах.

Постановление Правительства Оренбургской области №892-пп от 25 декабря 2018 г. «Об утверждении государственной программы «Охрана окружающей среды Оренбургской области» (с изменениями на 19 июля 2021 года)» в качестве конкретных целей определяет эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов; кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20 процентов совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах; создание лесопарковых зеленых поясов вокруг городов, что позволит реализовать меры по обеспечению экологической безопасности территории городов и проживающего в них населения, обеспечить охрану экологически эффективных территорий.

Для решения этих задач необходимо совершенствовать правовой механизм участия публичных органов в обеспечении права на благоприятную окружающую среду городов и это потребует решения ряда правовых проблем, рассмотрим подробнее некоторые из них.

1. Присвоение публичными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления полномочий, законодательно за ними не закрепленных, и выработка единой практики правового применения

В качестве примера, иллюстрирующего указанную правовую проблему, рассмотрим институт нормирования. Благоприятная окружающая среда для городского жителя обеспечивается посредством института нормирования, осуществляемого именно органами государственной власти. Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности [2].

Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 09.12.2020 № 2055 «О предельно допустимых выбросах, временно разрешенных выбросах, предельно допустимых нормативах вредных физических воздействий на атмосферный воздух и разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух», региональный законодатель вправе устанавливать при определенных условиях только нормативы качества окружающей среды, содержащие соответствующие требования и нормы не ниже федерального уровня.

Тем не менее попытки самостоятельного расширения компетенции в сфере нормирования имеют место.

Рассматривая на предмет соответствия федеральному законодательству положений Закона Оренбургской области от 29.08.2005 № 2531/452-III-ОЗ «Об охране окружающей среды» и Указа Губернатора Оренбургской области от 02.04.2007 № 37-ук «Об осуществлении нормирования в области обращения с отходами», Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд исходил из того, что субъекты Российской Федерации полномочиями по установлению нормативов образования отходов не наделены (статья 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ). В силу статьи 6 Закона об охране окружающей среды к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по нормированию в области охраны окружающей среды отнесено лишь установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. При этом лимиты на размещение отходов, являясь нормативами допустимого воздействия на окружающую среду, к нормативам качества окружающей среды не относятся (статьи 21, 22 Закона об охране окружающей среды) (Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 N 18АП-4369/2013 по делу № А47-12344/2011).

Аналогичная ситуация просматривается и с органами местного самоуправления. Например, установленные Советом местного самоуправления городского округа Прохладный Кабардино-Балкарской Республики нормативы образования твердых бытовых отходов от предприятий, учреждений и организаций стали предметом рассмотрения Верховного суда РФ. Как отмечено, органы местного самоуправления таким правомочием не обладают, поскольку законодателем полномочиями по установлению нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации (Определение Верховного Суда РФ от 01.12.2015 № 308-КГ15-15258 по делу N А20-4299/2014).

2. Объем полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения права на благоприятную окружающую среду городов является очень незначительным и не учитывает возможности отдельных крупных муниципальных образований.

Формально Закон об охране окружающей среды дифференцирует полномочия органов местного самоуправления на две группы в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ. При этом, полномочия не конкретизированы, а обозначены как «организация мероприятий по охране окружающей среды субъектах Российской Федерации – городах федерального значения».

Для анализа предоставленных полномочий, необходимо обратиться к Закону об общих принципах организации местного самоуправления. Общими полномочиями для всех видов муниципальных образований являются организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. К вопросам местного значения муниципального района и муниципального, городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; для городского, сельского поселения – только накоплению и транспортированию. К вопросам местного значения поселений и округов относится также организация благоустройства и озеленения территорий; организация использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесов особо охраняемых природных территорий. Общими для поселений, округов и муниципальных районов, вопросами являются создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на соответствующих территориях, а также осуществление муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения.

Но даже установленная в Законе дифференциация полномочий в области охраны окружающей среды не позволяет отразить все экологические отличия городов с населением порядка 1 млн. человек от городов с населением 500 тыс. человек, а последних – от населенных пунктов с населением 100 тыс. человек и т.д. Различаются территории, занимаемые указанными населенными пунктами, объемом негативного воздействия, например, образования отходов. Дифференцируются также и финансовые возможности муниципалитетов, количество муниципальных служащих, структуры администрации: в небольших муниципальных образованиях вопросами охраны окружающей среды занимаются один-два специалиста, очень часто наряду с другими полномочиями (охрана труда). В крупных муниципалитетах созданы отдельные управления и отделы по охране окружающей среды.

Данные различия отражаются и в статистических данных. Так, например, если проанализировать выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников по городам Российской Федерации с численностью постоянного населения 100 и более тыс. человек, то в г. Липецк в 2019 г. было выброшено 274,9 тыс. т., в г. Омск 132,8 тыс. т, в г. Магнитогорске – 113,2 тыс. т, а в г. Норильске – огромные 1838,2 тыс. т, то в г. Киров всего лишь 24,2 тыс. т. На одного жителя г. Норильска приходилось в 2019 г. 10154 кг загрязняющих выбросов в атмосферный воздух, в г. Липецк – 541 кг, а в г. Киров – всего 0,04 кг.

В настоящее время указанные отличия почти никак не отражены на уровне экологического законодательства. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду городов не дифференцированы в зависимости от данного фактора, носят общий характер.

3. Проблемы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти по вопросам организации и осуществления государственного экологического мониторинга.

Согласно внесенным изменениям в Закон об охране окружающей среды органы государственной власти субъектов РФ в настоящее время только принимают участие в организации и осуществлении государственного экологического мониторинга в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ. Такие органы вправе формировать и обеспечивать функционирование территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта РФ, являющихся частью единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (ст. 6 Закона об охране окружающей среды).

Положения об участии органов исполнительной власти субъектов РФ в организации и осуществлении отдельных видов государственного экологического мониторинга предусмотрено п. 3 Постановления Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)». Однако порядок их участия в осуществлении государственного экологического мониторинга на федеральном уровне не установлен. Кроме того, в большинстве региональных нормативных правовых актов полномочие органов государственной власти субъектов РФ по участию в осуществлении государственного экологического мониторинга, прямо предусмотренное федеральным законодательством, не конкретизируется.

См., например, Закон Оренбургской области от 25 октября 2019 «Об отдельных вопросах в области охраны окружающей среды, организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного и местного значения, находящихся на территории Оренбургской области».

Таким образом, отсутствие в нормативных правовых актах установленного порядка взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти по организации и осуществлению государственного экологического мониторинга не позволяет субъектам РФ в полной мере реализовывать соответствующие полномочия, что, в свою очередь, ограничивает поступление своевременной и полной информации о состоянии окружающей среды городов.

4. На практике осуществление ряда полномочий органов местного самоуправления по обеспечению благоприятной окружающей среду городов затруднено или невозможно.

Одним из базовых экологических принципов ст. 3 Закона об охране окружающей среды на органы местного самоуправления возлагается обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды. А общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Кроме того, они вправе обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. И это не все: ст. 13 данного Закона непосредственно обязывает органы местного самоуправления оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Ставится вопрос: готовы ли муниципалитеты при своих скудных материальных возможностях удовлетворить этим чаяниям граждан? Проведенный Жочкиной И.Н. и Клочковой А.В.   экспертный опрос показал, что большинство органов местного самоуправления не способны [4]. Причиной неэффективности полномочий органов местного самоуправления названы следующие факторы: формальность в осуществлении контрольно-надзорных мероприятий в сфере обеспечения права на благоприятную окружающую среду городов (в связи с чем эффективность мер снижается); недостаточное материально-техническое обеспечение, и отсутствие квалифицированного кадрового состава.

Таким образом, на практике невозможно осуществление ряда полномочий, предоставленных публичным органам власти по обеспечению населению территорий права на благоприятную окружающую среду.

Подводя итог, отметим, что проведение эффективной муниципальной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе, и в государстве в целом. И наоборот, муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситуацией, как подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления той или иной ситуации. В данной связи разрешение правовых проблем взаимодействия органов местного самоуправления, органов субъектов и федеральных органов имеет существенное значение. Важным остается законодательное регулирование, являющееся ориентиром для публичных органов власти в сфере обеспечения права на благоприятную окружающую среду. В то же время реальные финансовые возможности, а также материально-техническое и кадровое обеспечение, в особенности органов местного самоуправления, должны быть достаточными для обеспечения законодательных положений.

Список литературы:

1. Боголюбов С.А. Особенности юридической ответственности в системе экологических правоотношений // Журнал российского права. – 2019. – № 4. – С. 105-119.
2. Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. – 2006. – № 5. – С. 22-24.
3. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право.  – 2016. – № 3. – С. 24-29.
4. Жочкина И.Н., Клочкова А.В. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по результатам экспертного опроса) // Экологическое право. – 2017. – № 2. – С. 19-27.
5. Краснова И.О. Право на благоприятную окружающую среду как конституционное и экологическое право // Актуальные проблемы российского права. – 2019. – № 8. – С. 165-175.