ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

PROBLEMS OF CONSTITUTIONAL REGULATION OF LOCAL GOVERNMENT ECONOMIC BASIS

Evgenia Timkacheva

student, Department of Theory and History of State and Law, Moscow University named after S.Yu. Witte,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

Рассмотрены некоторые проблемы конституционно-правового регулирования экономической основы местного самоуправления. Сделан вывод о неопределенности в форме правового акта органов региональной власти, на основании которого возникает обязанность по возмещению местным властям расходов на осуществление переданных полномочий. Решению этой проблемы способствовало бы признание возможности принятия обязательств, в том числе, на основе ведомственного акта, при условии выполнения требований к форме основного акта о наделении местного самоуправления государственными полномочиями. Другую проблему составляет неопределенность соотношения экономической основы местного самоуправления с обязанностью по осуществлению расходов на решение вопросов местного значения либо использованию муниципальной собственности для осуществления интересов местного населения. Сделан вывод о необходимости осуществления местными властями подобных расходов, когда они соответствуют вопросам местного значения, при этом необходимы для осуществления интересов местных жителей.

ABSTRACT

Some problems of constitutional and legal regulation of the economic basis of local self-government are considered. The conclusion is made about the uncertainty in the form of the legal act of the regional authorities, on the basis of which the obligation arises to reimburse the local authorities for the costs of exercising the delegated powers. The solution to this problem would be facilitated by the recognition of the possibility of accepting obligations, including on the basis of a departmental act, provided that the requirements for the form of the main act on the vesting of local self-government with state powers are met. Another problem is the uncertainty of the relationship between the economic basis of local self-government and the obligation to incur expenses for resolving issues of local importance or the use of municipal property for the implementation of the interests of the local population. The conclusion is made about the need for local authorities to carry out such expenses when they correspond to issues of local importance, while necessary for the implementation of the interests of local residents.

Ключевые слова: экономическая основа местного самоуправления, Конституция РФ, переданные полномочия, муниципальная собственность, вопросы местного значения.

Keywords: the economic basis of local self-government, the Constitution of the Russian Federation, delegated powers, municipal property, issues of local importance.

Признание местного самоуправления отдельным уровнем осуществления власти в РФ означает не только отнесение к его ведению определенного круга вопросов, но и создание экономической базы для их решения. С позиций управления это означает необходимость наличия ресурсов для достижения целей деятельности местных властей, в конституционно-правовом смысле, учитывая прямое действие конституционных положений, наличие экономическо основы означает гарантию реальной независимости местного самоуправления. В отсутствие экономических ресурсов, местные власти не могут действовать эффективно в интересах местного сообщества, что предполагает надлежащую правовую реализацию конституционного принципа экономической независимости местного самоуправления на уровне специальных правовых норм.

Общими конституционными положениями, определяющими экономическую основу местного самоуправления, выступают ч. 2 ст. 8 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ [1], тем не менее, их реализация на практике связана с рядом противоречий правового характера. Одной из таких проблем выступает форма правового акта, в силу которого местные власти наделяются государственными полномочиями и приобретают возможность компенсации затрат на их осуществление. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П [2], формой такого правового акта выступает только закон. Как следствие, возникает неопределенность в наличии обязательств субъекта РФ по возмещению расходов местным властям в случае, когда основанием наделения полномочиями выступает закон, а обязательства по финансированию устанавливаются на ведомственном уровне. Общей формой принятия обязательств являются закон о бюджете, но возмещение ведомственным властям может причитаться не в виде трансфертов, а в соответствии с ведомственной классификацией. В этом случае формой гарантии экономической независимости местных властей в виде возмещение расходов становится уже ведомственный акт.

Например, основанием для заключения соглашения между местными властями и предприятием послужила региональная целевая программа, в соответствии с которой местные власти осуществляли предоставление субсидий на развитие транспорта, подлежавших возмещению из регионального бюджета. Местный бюджет эти выплаты осуществил, региональное министерство, ответственное за реализацию целевой программы указало на несоответствие формы обязательства о возмещении расходов местных властей. Первоначально в удовлетворении требования о возмещении этих сумм было отказано, в последующем дело отправлено на новое рассмотрение [3].

Основанием послужили положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, поскольку, в силу гарантий экономической независимости, местные власти, принимая на себя обязательства по выполнению государственных функций, вправе рассчитывать на возмещение дополнительных расходов, поскольку изначально они не соответствуют вопросам местного значения. Как следствие, решающее значение имеет форма исходного правового акта, наделяющего местные власти государственными полномочиями, поскольку дальнейшее исполнение этих обязанностей ведется местным самоуправлением уже в рамках переданных полномочий. Основу этих правоотношений составляют общие положения о соответствии экономических ресурсов местных властей выполняемым ими функциям.

Наиболее характерной сферой проявления противоречия между общим принципом возмещения местным властям расходов на осуществление переданных полномочий и формой правового акта являются правоотношения опеки. Эти обязанности отнесены к сфере деятельности региональной власти, но, как правило, осуществляются местным самоуправлением в рамках переданных полномочий. Например, мэрия оплатила приобретение жилья ребенком, оставшимся без родительского попечения, региональный орган, отвечавший за опеку, сослался на отсутствие закона, устанавливающего обязанность возмещения этих расходов из регионального бюджета. Требование мэрии о возмещении расходов было удовлетворено. Основанием также послужили положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ [4].

Наиболее обоснованным было бы признание права местных властей на возмещение расходов по переданным полномочиям во взаимосвязи с формой основного акта, в силу которого местное самоуправление этими полномочиями наделяется, поскольку конкретные размеры возмещения могут зависеть от различных обстоятельств, как следствие, регулироваться ведомственными актами. В этом случае общий принцип экономической независимости местного самоуправления реализуется наиболее эффективно, поскольку возмещается фактический объем затрат при наличии основания, предусмотренного ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Другие противоречия в регулировании экономической основы местного самоуправления связаны с реализацией положений ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, поскольку экономическая основа существует для решения местных вопросов. Как следствие, местные власти должны осуществлять необходимые расходы, когда они необходимы для реализации интересов местных жителей, при этом связаны с использованием муниципальной собственности.

Например, в многодетной семье имелось шестеро детей, все они были вынуждены ходить в школу соседней деревни, отстоявшей на несколько километров. Семья потребовала организации местными властями автобусного маршрута. Требование было удовлетворено, поскольку, в силу ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, экономическая основа местного самоуправления формируется для осуществления интересов местных жителей [5].

В силу п.п. 6 и 11 ч. 1 ст. 15 Закона «О местном самоуправлении» [6], школьное образование и транспортное обслуживание населения отнесены к ведению местных властей. Учитывая положения ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, экономическая основа местного самоуправления предназначена, в том числе, для реализации этих интересов местных жителей, как следствие, необходимые для этого расходы должны осуществляться.

Другим примером неопределенности в реализации положений ч. 1 ст. 132 Конституции является организация несанкционированной свалки. Поскольку она была размещена на земле, относившейся к муниципальной собственности, требование о ее ликвидации местными властями было удовлетворено [7].

В дополнение к положениям о необходимости осуществления местным самоуправлением расходов на решение вопросов местного значения, данный пример подтверждает связь между муниципальной собственностью как одной из составляющих экономической основы местного самоуправления и необходимостью организации ее эффективного использования в интересах местных жителей. Использование может осуществляться и в натуре, но оно всегда должно быть эффективным, причем критерием эффективности выступают интересы местного населения.

Также можно привести пример, когда на территории поселка отсутствовала коммунальная инфраструктура, требование местных жителей о ее организации было удовлетворено [8].

Следовательно, создание экономической основы местного самоуправления предполагает гарантии возможности независимого осуществления местными властями интересов жителей территорий, поэтому при осуществлении переданных полномочий возмещению подлежат необходимые для этого расходы при условии, соответствия правовой основы передачи полномочий требованиям к ее форме, при этом основой для возмещения фактических расходов может быть ведомственный акт. Экономическая основа местного самоуправления призвана обеспечить осуществление интересов жителей территории, поэтому местные власти должны осуществлять необходимые для этого расходы при условии, что они соответствуют вопросам местного значения. Муниципальная собственность должна использоваться эффективно для реализации интересов местного населения.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020. – URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001 (дата обращения 15.10.2021).
2. По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П//Вестник Конституционного Суда РФ. – N 1. – 2001.
3. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.12.2018 N Ф02-5333/2018, Ф02-5335/2018 по делу N А10-4156/2016 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс : [справочно-поисковая система].
4. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.10.2017 N Ф03-4140/2017 по делу N А04-1729/2017 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс : [справочно-поисковая система].
5. Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 01.06.2021 N 88-13203/2021 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс : [справочно-поисковая система].
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.09.2021)//СЗ РФ. – 06.10.2003. – N 40. – ст. 3822.
7. Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 21.07.2021 N 88а-11519/2021 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс : [справочно-поисковая система].
8. Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 21.01.2020 N 88а-2256/2020 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс : [справочно-поисковая система].