КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

АННОТАЦИЯ

Проанализированы нормативные правовые основания участия Правительства Российской Федерации в законодательной ветви власти. Раскрываются полномочия Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти в законотворчестве. Подвергнут анализу алгоритм внесения законопроектов Правительством Российской Федерации, определяется специфика процедуры их принятия и представляются общие данные относительно принятых нормативных правовых актов, внесенных Правительством Российской Федерации, а также – общая картина законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации, находящихся на различных стадиях реализации.

Ключевые слова: Российская Федерация, Правительство Российской Федерации, законодательный процесс, законодательная деятельность, законопроект, законотворчество.

В ноябре 2020 года принят новый закон о Правительстве Российской Федерации [2], пришедший на смену предыдущему закону 1997 года. Его принятие обусловлено изменениями в Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет Правительство Российской Федерации как высший орган государственной власти, осуществляющий, под руководством Президента Российской Федерации, исполнительную власть.

Вышеуказанный конституционный закон внес уточнение о том, что Правительство Российской Федерации является органом публичной власти, функцией которого является обеспечение проведения единообразной социально ориентированной государственной политики на всей территории страны. Очевидной новацией является применение термина «публичная власть», которого не было в Конституции Российской Федерации 1993 года, но термин не является новеллой для российской юридической науки.

В соответствии с теорией разделения властей, реализуемой в демократическом государстве, Правительство Российской Федерации является органом исполнительной власти, обеспечивающим исполнение законов, но при этом наделенным достаточно обширными полномочиями по инициации законодательной деятельности. Анализ законопроектов, опубликованных на сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, позволяет утверждать, что Правительство Российской Федерации является одним из самых основных субъектов законотворческой инициативы. Значимость Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности подтверждается тем, что именно им подготавливаются и вносятся на рассмотрение и утверждение федеральные бюджеты, приобретаемые после их принятия статус федеральных законов.

В соответствии со статьей 26 обозначенного нормативного правового акта, Правительство Российской Федерации обладает следующими полномочиями в рамках законодательного процесса.

Первым в ряду полномочий Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности является непосредственное право законодательной инициативы. Способ реализации данного права – внесение законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Также большинство законопроектов проходят экспертизу в Правительстве Российской Федерации, которое вносит предложения с поправками.

Вторым полномочием, и одновременно обязанностью Правительства Российской Федерации, является подготовка письменных заключений по законопроектам ряда тематик. В этот перечень входят все законопроекты, касающиеся государственных финансов – о государственных займах, налогах, финансовых обязательств государства и расходов, предполагающих средства федерального бюджета. Данная обязанность Правительства Российской Федерации ограничена сроком в один месяц. Регламенты отсчитывают указанный срок с момента поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации.

В случаях рассмотрения законопроектов, внесенных другими субъектами законодательной инициативы и не требующих обязательного заключения Правительства Российской Федерации, последнее вправе по собственной инициативе представить официальный отзыв на законопроект, отражающий позицию Правительства Российской Федерации по регулируемым законопроектом вопросам и правоотношениям.

Важнейшим полномочием Правительства Российской Федерации, отражающим его полноценное участие в законодательной деятельности, является обязанность предоставления заключений и отзывов в тех случаях, когда нормативно установлено данное условие для его последующего рассмотрения Федеральным Собранием Российской Федерации.

Исполнительная власть организована по иерархическому признаку. Правительство Российской Федерации направляет в Законодательные Собрания субъектов Российской Федерации необходимые проекты федеральных законов. Прежде всего, это правовые нормативные акты, касающиеся разделения и совмещения властных функций между Российской Федерацией и субъектов, которые входят в ее состав.

Значимым полномочием Правительства Российской Федерации является право и обязанность назначения официальных представителей в законодательное собрание в целях представления законопроектов, внесенных от имени Правительства Российской Федерации.

В контексте данной статьи нас интересуют, прежде всего, такие две основные формы участия Правительства Российской Федерации в законодательном процессе, как реализация законодательной инициативы и представление заключений на законопроекты.

Реализация права законодательной инициативы регулируется постановлением от 2004 года, утвердившим положение о Комиссии по законопроектной деятельности при Правительстве Российской Федерации [3].

Вносимые Правительством Российской Федерации законопроекты чаще всего носят статус федеральных конституционных либо федеральных законов. Кроме того, в силу исторических событий, Правительство Российской Федерации достаточно часто вносит законопроекты о признании утративших силу законов СССР и РСФСР, и реже ‒ происходит процесс внесения изменений в указанные нормативные правовые акты.

Право законотворческой инициативы определяется соответствующими регламентами, соблюдение которых является обязательным для всех субъектов законотворческого процесса. Для всех вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов необходима сопроводительная документация, в состав которой в обязательном порядке входят:

• пояснительная записка, дающая понимание идеи, концепции законопроекта и определяющая предмет законодательного регулирования;
• финансово-экономическое обоснование принимающихся решений [1];
• перечень нормативных правовых актов, которые, в случае принятия законопроекта, утрачивают силу, либо изменяются, дополняются или приостанавливаются.

В тех случаях, когда субъектом законотворческой инициативы выступает Правительство Российской Федерации, к законопроекту прикладывается проект соответствующего распоряжения, а также документ назначения официального представителя Правительства Российской Федерации для участия в рассмотрении данного законопроекта обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

В установленных законом случаях, когда субъектом законотворческой инициативы является не Правительство Российской Федерации, необходимо прилагать его заключение.

Сами законопроекты создаются при участии экспертов и специалистов в регулируемых им правоотношениях. Созданный проект рассматривается Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, которая выносит предварительное заключение. Далее рассмотрение законопроекта выносится на заседание Правительства Российской Федерации. На заседании принимается окончательное решение о следующем этапе – отправке законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на рассмотрение, либо проект отправляется на доработку.

Следует отметить, что право законодательной инициативы Правительства Российской Федерации не может быть передано иным субъектам.

Каждый законопроект, который поступает в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, регистрируется по утвержденному регламенту. Он получает уникальный регистрационный номер с заведением электронной регистрационной карты. Зарегистрированный надлежащим образом законопроект должен быть опубликован в соответствующем разделе сайта. Ответственным за регистрацию законопроекта является Управление документационного обеспечения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроект вместе с сопроводительными материалами должен быть адресован на имя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Следующим важнейшим этапом законодательной деятельности является работа с законопроектом в профильном комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Соответствующий комитет является ответственным за соответствие формы и содержания законопроекта установленным требованиям. Параллельно с направлением законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, материалы направляются в Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Данный орган отвечает за организационное обеспечение заседаний нижней палаты Федерального Собрания Российской Федерации, обеспечивая необходимую документацию для выполнения повестки.

По причинам несоответствия формальным требованиям Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации имеет полномочия вернуть законопроект обратно в профильный комитет или инициатору законопроекта – Правительству Российской Федерации. В то же время, при отсутствии замечаний, законопроект может быть сразу включен в регламент заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. На этом этапе происходит идентификация законопроекта по профилю соответствующего комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, при этом законопроект может требовать предварительного участия и нескольких комитетов. Для реализации принципа персональной ответственности за каждым законопроектом закрепляется член соответствующего комитета.

В профильных комитетах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проводится детальная работа над законопроектом. Для проверки его содержания и последствий принятия привлекаются эксперты в соответствующих областях знаний. Данные мероприятия направлены на комплексное обеспечение релевантности законопроекта предмету регулирования.

Результатом проделанной работы становится решение профильного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о рекомендации к принятию данного законопроекта. В то же время возможен вариант, когда в профильном комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принято решение о необходимости отклонения данного проекта. Во всех случаях решения профильных комитетов заслушиваются на пленарных заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Процедура последующего рассмотрения законопроекта включает в себя несколько стадий. Каждый законопроект должен пройти три чтения в Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Целью первого чтения является донесение депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации идеи и концепции законопроекта. Задачей депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является оценка его актуальности и практической значимости, соответствие законодательству Российской Федерации. Данная оценка производится путем комплексного изучения всех обстоятельств. Процесс сопровождается заслушиванием официальных представителей Правительства Российской Федерации в соответствии с актами назначений, и проводится процедура голосования за принятие законопроекта в первом чтении. Далее важным является подсчет голосов и определение статуса результатов голосования.

Второе чтение законопроекта направлено на его более детальное обсуждение. Для этого в профильном комитете составляются варианты поправок, сформулированных в ходе предложений и оформленных, как правило, в табличном виде. Отредактированный и готовый к принятию в третьем чтении законопроект вместе с заключением правового комитета направляется в Совет Государственной Думы Российской Федерации. Задачей этого органа является включение законопроекта в повестку заседаний.

Третье чтение является окончательным этапом прохождения законопроекта в нижней палате Федерального Собрания Российской Федерации. Депутатским корпусом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации заслушиваются доклады и по итогам обсуждений проводится голосование за принятие документа в целом.

В том случае, если законопроект прошел все необходимые чтения и принят нижней палатой Федерального собрания Российской Федерации, его необходимо направить в Совет Федерации Российской Федерации. Данный этап оформляется профильным комитетом в течение пяти дней. Ко всему пакету сопроводительных документов необходимо приложить соответствующие постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и стенограммы пленарных заседаний.

Не все законопроекты рассматриваются и обсуждаются на заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В случае наличия оснований не рассматривать принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, он считается принятым с согласия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по умолчанию и вступает в законную силу по общему правилу через 10 дней после его опубликования. В законе могут устанавливаться и особые сроки, а также условия для его вступления в законную силу. Однако существует перечень законопроектов, предмет и правоотношения которых предполагают обязательный этап рассмотрения в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. По определению, это законопроекты, определяющие самые важные, принципиальные правоотношения государственного или межгосударственного уровня.

Последним этапом является подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации. Эта процедура реализуется после поступления документа из верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации. На практике не исключены случаи, когда Президент Российской Федерации отклоняет закон, такое право предоставлено ему Конституцией Российской Федерации [1]. В этих случаях законопроект может пройти повторную процедуру рассмотрения в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации. В случае повторного прохождения законопроекта в неизменной редакции через обе палаты Федерального собрания Российской Федерации с условием получения квалифицированного большинства в 2/3 голосов парламентариев в каждой палате, тогда Президент Российской Федерации обязан его подписать.

Согласно сведениям, опубликованным на официальных сайтах Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, со стороны Правительства Российской Федерации, как субъекта законотворческой инициативы, было внесено на рассмотрение 2188 законопроектов, 1487 из которых (более 2/3) уже подписаны Президентом Российской Федерации. Отклонены или отозваны 133 законопроекта (около 6%). Над полноценным обеспечением 284 внесенных Правительством Российской Федерации законопроектов работа еще не завершена. 5 законопроектов внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, но пока еще не рассмотрены Советом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 161 законопроект уже рассмотрен Советом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но пока не был рассмотрен на первом чтении. 117 законопроектов уже были приняты в первом чтении и 1 законопроект – принят во втором чтении [4] (рис.1).

Рисунок 1. Статистика законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации

Таким образом, резюмируя все выше изложенное, можно сделать выводы, что Правительство Российской Федерации является активным субъектом законодательной деятельности. Так же оно обладает закрепленными в Конституции Российской Федерации полномочиями, помимо реализации непосредственно законодательной инициативы и предоставляет письменные заключения и отзывы по тем законопроектом, которые предусматривают материальные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета вне зависимости от субъекта законодательной инициативы. Правительство Российской Федерации имеет собственный аппарат разработки законопроектов и право делегировать своих представителей в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, обеспечивающих реализацию интересов органа исполнительной власти. Как показывает практика, более 2/3 законопроектов, вносимых на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации, проходят все стадии и подписываются Президентом Российской Федерации, что свидетельствует о достаточно высокой консолидации исполнительной и законодательной власти.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
2. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366950/
3. Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности: Постановление Правительства РФ от 02.06.2004 N 264 (ред. от 29.08.2020) / КонсультантПлюс [электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_98073/e65c082bfa5c48a94a0d9457d3f827e7ddd94106/
4. Информация о прохождении по стадиям законодательного процесса законопроектов и законов (данные СОЗД на 02.10.2021 06:00:11 по последнему событию прохождения) // Система обеспечения законодательной деятельности [электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/stat/spzistad