ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

HISTORICAL DEVELOPMENT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Oleg Bodrov

student, Togliatti State University,

Russia, Togliatti

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассмотрен генезис идеи местного самоуправления, ее институционализация с развитием общества, основные концепции местного самоуправления в научной доктрине прошлого.

ABSTRACT

This article examines the genesis of the idea of local self-government, its institutionalization with the development of society, the main concepts of local self-government in the scientific doctrine of the past.

Ключевые слова: местное самоуправление, генезис местного самоуправления, концепции местного самоуправления.

Keywords: local self-government, genesis of local self-government, concepts of local self-government.

Идея местного самоуправления восходит к политико-правовым концепциям Платона, Аристотеля, Демосфена и других древнегреческих мыслителей. При этом следует отметить, что Платон, и Аристотель в целом отрицательно относились к самоуправлению. Аристотель последовательно критиковал демократию, отнеся ее к «худшим» формам управления в своей классификации [1;2;8]. В свою очередь, Платон был сторонником аристократической формы правления, относя к аристократам философов [8]. В самоуправлении они видели стихийное, непредсказуемое, иррациональное, архаическое начало.

Для Демосфена «сущность государства, содержание ее законов является проявлением внутренних отношений ее граждан» [4]. При этом одним из основных системообразующих элементов государства он считал гражданскую массу - самоорганизующаяся общество. Гражданская масса у Демосфена является столь же значимой для развития государства, как закон и право.

Учение Демосфена нашло свое продолжение в произведениях Перикла, Протагора, Геродота, Анаксагора и других древнегреческих философов, которые, в отличие от Платона и Аристотеля, в своих представлениях о государстве начали отходить от узких рамок полисов, а рассуждали о политическом устройстве всеэллинского масштаба. Широкое государственное объединение полисов, как отмечали они, возможно при наличии сильной системы права. В то же время, как, например, отмечал Демосфен, «в таком политическом объединении единственной возможностью сохранить демократические традиции античной общественности является развитие самоуправления на уровне отдельного поселения» [4, с. 46].

Итак, в древнегреческой философии был заложены основы современных представлений о местном самоуправлении.  При этом, разумеется, в Древней Греции еще нельзя было говорить о местном самоуправлении в современном понимании этого слова. Большее внимание античные философы, как и мыслители Средневековья (Августин, Фома Аквинский, Боден и др.) всеже уделяли основам формирования и развития государства.

Закон Юлия Цезаря 45 г. до н. закреплял такую организацию городских властей (муниципального устройства), принципы которой определили главное направление развития местного самоуправления в мире. Высшим органом городского управления того времени было народное собрание граждан - членов городской общины, что выбирали муниципальных магистратов и решали важные вопросы городской жизни. Каждый город имел муниципальный сенат (представительный орган), а судебную и административную власть осуществляла городская магистратура. Более чем за двухтысячелетнюю историю значение этого термина практически не изменилось. В частности, муниципалитетами в Древнем Риме назывались города, пользовавшиеся самоуправляющимися правами, а сегодня - это избранные населением городские и сельские органы местного самоуправления, уполномоченные обществом органы, выполняющие определенные задачи и функции.

Большое значение для становления местного самоуправления как самостоятельного правового института и системы органов власти принадлежит коммунальным революциям в Западной Европе XI-XIII веков, в ходе которых появляется так называемое коммунальное самоуправление. Оно предусматривало освобождение города от власти феодала и создание городских органов самоуправления – выборного совета и магистрата, которые были независимыми от центральной «коронной» власти.

В эпоху коммунальных революций начинается и систематизация норм права в сфере местного самоуправления. Так, своеобразным средством правового закрепления коммунального самоуправления стали первые хартии средневековых городов Италии (Мантуя, Феррара, Пиза, Кремона), Франции (Сент-Омер, Бове, Камбар, Арбуа), Англии (Лондон). Они закрепляли «права на создание выборных органов городского самоуправления, привилегии городской общины, свободу и имущественные права ее членов, системы управления городом, полномочий, структуры и порядка формирования органов самоуправления» [3, с. 83].  Но определенная хартиями структура органов самоуправления зависела от согласия короля или сеньора, соотношения сил в городском населении и тому подобное. По общему правилу коммуна требовала от своих граждан клятвы верности всем новоизбранным должностным лицам коммуны [3]. Система жестко регламентированных прав и обязанностей граждан вместе с налоговой системой была основным средством управления в средневековой коммуне.

Впоследствии возникает Магдебургское право (Jus Theutonicum Magdebur-gense, Sachsischas Weichbild или Magdeburger Weibildrecht), что в большинстве исследований определяется как «средневековое городское право, по которому города частично освобождались от центральной администрации (королевской) или власти феодала (частной), создавали самоуправляющиеся органы» [3, с.85]. В то же время нередко отмечается, что «управление средневековых городов на основании магдебургского права было первой исторической формой местного самоуправления» [3, с.85].

Развивались и теоретические основы местного самоуправления. Так, Дж. Локк подчеркивал особое значение гражданского общества и его институтов для развития государства. В его учении «общий закон, которым должны руководствоваться государства - это общественный закон, который становится для государства естественным, социально обусловленным и оправданным потребностями общества и интересами его граждан» [6].

В XIX в. в научной доктрине сложились две основных теории местного самоуправления: «общинная» и «государственная». В основу «общинной» теории положено научные взгляды А. де Токвиля [10]. Активно развивали эту теорию Г. Гербер, Р. Аренс, Э. Мейер, А. Лабанд, А. Ресслер и другие ученые. «Они видели сущность самоуправления в предоставлении населению определенного территориального образования возможности самому определять свои общественные интересы. При этом за правительственными органами оставалось только ведение сугубо государственных дел» [10, с. 112].

Сторонники более поздней, «государственной» теории, основные положения которой были сформулированы немецкими исследователями Л. Штейном и Р. Гнейстом, рассматривали местное самоуправление как элемент общей системы «внутреннего управления» [11]. Так, Л. Штейн в самоуправлении видел, прежде всего, «результат возложения на местное самоуправление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. В рамках данной теории местное самоуправление предполагает не противопоставление общества и государства, а своего рода добавления общества к «государственной службе»» [11, с. 70].

Самоуправление Л. Штейн связывает с принципом свободы личности. «Свобода государственного устройства состоит в праве граждан участвовать в реализации государственной воли; свобода исполнения - в праве их участвовать в деятельности исполнительной власти с помощью самоуправления и союза» [11, с.71].

В дальнейшем теория Л. Штейна была развита Р. Гнейстом, который в своих работах ориентировался на англосаксонские традиции местного самоуправления [9]. Именно Р. Гнейст впервые и ввел понятие «местное самоуправление» в его современном понимании. По его определению, «под термином «местное самоуправление» следует считать управление на местах, при котором территориальные общины, исторически сложившиеся наделялись правом самостоятельно (в пределах законов) решать местные дела. При этом в деятельность общин не вмешивалась центральная государственная администрация и ее чиновники на местах» [9].

Иначе формулировали понятие местного самоуправления и российские юристы. Так, М. Лазаревский «понимал под самоуправлением вид местного государственного управления, где самостоятельность местных органов обеспечена такой системой юридических гарантий, что, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивается тесная связь органов местного самоуправления c данной местностью и населением. Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления как форма осуществления функций с помощью независимых (в той или иной степени) лиц и объединений, а также как перенос начал представительства и ответственности на местное самоуправление» [7, с. 12-17].

На территории Российской империи XIX - начало XX в. характеризуется становлением общеимперских форм местного самоуправления. Сход жителей решал важнейшие вопросы в сельском обществе, а избранный на сходе сельский председатель и назначенный писарь - текущие дела. В 1889г. для контроля за деятельностью сельского самоуправления был введен институт земских начальников, который существовал до февраля 1917 г. Земский начальник назначался из дворян и имел широкие полномочия. Кроме того, до 1894 г. действовал институт круговой поруки при уплате налогов.

Важной формой самоуправления в России было земское управление, введенное во второй половине XIX в. На земские учреждения возлагались основные обязанности по обеспечению жизнедеятельности местного населения: поставка продовольствия, содержание дорог, зданий, сооружений, земских благотворительных и лечебных учреждений, поддержка развития народного образования, организация помощи больным и убогим. В целом земские учреждения имели четко определенные социально-обслуживающие функции и производили определенное положительное влияние на решение местных проблем, способствовали подъему общего уровня жизни крестьян.

В период Советской власти понятие местного самоуправления трактовалось иначе. Для его объяснения использовали тезисы В. Ленина, который указывал на необходимость привлечения всех граждан к непосредственному и ежедневному управления государством, увязывая с идеей отмирания последнего, то есть управления обществом с помощью самого общества.

Крах тоталитарных режимов в 80-90-е гг. ХХ в. в бывших социалистических странах, осмысление изменений, которые произошли в сфере политической власти и управления, привели к разработке новых подходов в определении понятия «местное самоуправление».

Сегодня, статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» [5].

Таким образом, местное самоуправление имеет глубокие исторические традиции, выступая формой местного управления и формой самоорганизации гражданского общества, опирающегося на нормы права и позволяют реализовывать свою власть на местном уровне. Местное самоуправление совершенствовалось по мере развития общества. При этом оно не было навязано обществу государством. Последнее только давало форму правовой институционализации исторически сложившимся традициям самоуправления, хотя при этом во многом определяло и стимулировало их развитие. Появившись из ранних форм демократии, позднее оно трансформировалось в локальное управление, отдаленные от центра структуры и сферы жизни (магдебургское право, крестьянские общины, земское самоуправление, автономии университетов и т.д.).

В научной доктрине наибольшее распространение получили две концепции местного самоуправления: общественная (А. де Токвиль, Г. Гербер, Р. Аренс, Э. Мейер, А. Лабанд, А. Ресслер) и государственная (Л. Штейн, Р.Гнейст). Обе сохраняют актуальность и в наши дни. Так, в частности, первая имеет значимость с точки зрения констатации наличия у общества интересов, отличных от интересов государства. Вторая представляет интерес с точки зори констатации юридической природы самоуправления, основанной на трактовке его функций. Соотношение этих функций базируется на синтезе трех правовых понятий: понятие юридического лица, статус которого должно иметь местное самоуправление; его автономии; государственного надзора. Последнее имеет большое значение для сохранения единства государства и общества как целого.

Список литературы:

1. Аристотель. Сочинения: в 4 т. / Аристотель; [ред. и вступ. ст. И. Д Рожанского]. М.: Мысль, 1981.Т. 3.616 с.
2. Аристотель. Сочинения: в 4 т. / Аристотель; [пер. с древнегр.; общ. ред. А. И. Доватура]. М.: Мысль, 1983. Т. 4. 830 с.
3. Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика: монография / В. А. Григорьев. К.: Истина, 2005. 424 с.
4. Демосфен. Речи: в 3 т. / Демосфен; [отв. ред. Е. С. Голубцова, Л. П. Маринович, Э. Д. Фролов]. М., 1994. Т. 1. 608 с.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020.
6. Локк Дж. Два трактата о правлении / Дж. Локк. М.: Канон +; Реабилитация, 2009. 400 с.
7. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. Сборник обзоров / Черник И.Д.; Отв. ред.: Фадеев В.И.; Отв. за вып.: Загоруйко К.Ф.  М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1996. 35 c.
8. Платон. Сочинения в четырех томах. Т. 3. Ч. 2: [пер. с древнегр.] / Платон; [под общ. ред. А. Ф. Лосева и В. Ф. Асмуса]. СПб.: Изд-во СПб. ун-та; Изд-во Олега Абышко, 2007. 731 с.
9. Тарасов И. А. Теория конституционализма и самоуправления Рудольфа Гнейста. Ярославль, 1881 / И. Тарасов //Журнал гражданского и уголовного права. 1883. (Год тринадцатый). [Книга 9-10]. С. 176-189.
10. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / Алексис де Токвиль; [пер. с фр. В. П. Олейника, Е. П. Орловой, И. А. Малаховой и др. ; предисл. Гарольда ДЖ. Ласки ; коммент. В. Т. Олейника]. - М. : Прогресс, 1992. 554 с.
11. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. Руководство: [пер. с нем.] / Л. Штейн; [пер. под ред. и с предисл. И. Е. Андреевский]. СПб.: А .С. Гиероглифов, 1874. 578 с.