КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

CONSTITUTIONAL REGULATION OF THE ECONOMIC FOUNDATIONS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Evgenia Timkacheva

student, Department of Theory and History of State and Law, Moscow University named after S.Yu. Witte,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

Рассмотрено конституционное регулирование экономических основ местного самоуправления. Оно включает признание и защиту муниципальной собственности, а также общие положения об экономической основе местного самоуправления. Местные власти принимают решения относительно распоряжения муниципальной собственностью исходя из конкретных потребностей местного сообщества, использование муниципальной собственности должно способствовать решению вопросов местного значения. В распоряжении местных властей могут находиться как объекты, предназначенные для решения вопросов местного значения, так и другая собственность. Экономическую основу местного самоуправления также составляет местный бюджет, расходы которого должны обеспечивать решение вопросов местного значения, направления осуществления этих расходов определяются интересами местного сообщества. В состав экономической основы местного управления включаются ресурсы, предоставленные местным властям для осуществления переданных полномочий

ABSTRACT

The article considers the constitutional regulation of the economic foundations of local self-government. It includes the recognition and protection of municipal property, as well as general provisions on the economic basis of local government. Local authorities make decisions on the disposal of municipal property based on the specific needs of the local community, the use of municipal property should contribute to solving local issues. Local authorities may have at their disposal both objects designed to resolve issues of local importance, and other property. The economic basis of local self-government is also formed by the local budget, the expenditures of which should ensure the solution of issues of local importance, the directions of implementation of these expenditures are determined by the interests of the local community. The economic basis of local government includes the resources provided to local authorities for the implementation of delegated powers.

Ключевые слова: экономическая основа местного самоуправления, муниципальная собственность, вопросы местного значения, местные власти, местное сообщество, муниципальный бюджет, переданные полномочия.

Keywords: economic basis of local self-government, municipal property, local issues, local authorities, local community, municipal budget, delegated powers.

Местное самоуправление признается конституционными положениями отдельным уровнем осуществления власти, что предполагает ее реальный характер, который не ограничивается наличием полномочий, необходимых для решения местных вопросов. Независимость местных властей должна обеспечиваться и экономической основой, которая требуется для осуществления расходов, необходимых при решении вопросов местного значения, а также осуществления конкретных функций. На конституционном уровне сравнительно небольшое количество положений определяет характеристики экономической основы осуществления местного самоуправления, но, в силу прямого действия конституционных норм, именно они составляют исходные условия правового регулирования экономических отношений, складывающихся при осуществлении местного самоуправления.

Экономическая основа местного самоуправления может пониматься как собственность, находящаяся в распоряжении местных властей и необходимая для достижения целей, составляющих вопросы местного значения, при этом данная собственность необязательно должна иметь целевой характер. Иначе говоря, в распоряжении местного самоуправления могут находиться любые объекты, кроме изъятых из оборота вещей, распоряжение ими ведется без специальных ограничений, решение местных вопросов при распоряжении этими объектами должно выступать только конечной целью местного самоуправления.

Эти положения основываются на ч. 2 ст. 8 Конституции РФ [1], поскольку равное признание муниципальной собственности, наравне с ее другими формами, означает и равные возможности, связанные с распоряжением, это же подтверждается и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Одной из целей местного самоуправления признается распоряжение муниципальной собственностью, которое может пониматься во взаимосвязи с вопросами местного значения, а также многообразием условий, в которых местное самоуправление осуществляется. Как следствие, выбор способов эффективного распоряжения муниципальной собственностью остается за местными властями и определяется исключительно конкретными целями, относящимися к осуществлению интересов местного сообщества за счет использования муниципальной собственности.

Признание муниципальной собственности, во взаимосвязи ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ может пониматься как допустимость наличия в распоряжении местных властей любой собственности, не только прямо необходимой для решения местных вопросов. Собственность, с точки зрения местного самоуправления, имеет, преимущественно, «экономический» характер, поскольку непосредственно задействована в экономических отношениях, что отличает ее от государственной собственности, в которой могут находиться объект стратегического значения, прямого отношения к экономическим интересам не имеющие, но требующие контроля со стороны государства с учетом их особой роли. Муниципальная собственность позволяет извлекать из не выгоды в виде поступлений в местный бюджет, она может, в силу ее особого характера, использоваться для решения вопросов местного значения непосредственно, как, например, объекты коммунальной инфраструктуры, но, в любом случае, она независима от других уровней управления.

Как указывает Р.Ф. Аминев, экономическая основа местного самоуправления, помимо муниципальной собственности, включает также другие объекты, необходимые для решения вопросов местного значения [4].

Это означает недопустимость установления каких-либо ограничений на виды или объем собственности, находящейся в распоряжении местных властей, при этом положениями ч. 2 ст. 8 Конституции РФ муниципальной собственности также гарантируется равная защита. Данное положение также подтверждает возможность наличия в распоряжении местных властей любой собственности, а также допустимость ее свободного использования, которое только в целом должно отвечать интересам местного сообщества.

Ряд уточнений относительно защиты муниципальной собственности содержит Постановление Конституционного Суда РФ от 25.07.2001 № 12-П [3], согласно которому местные власти находятся в равных условиях с другими участниками гражданских правоотношений при разрешении споров о собственности. Возможность обращения местных властей с требованием об изъятии объекта приватизации, переданного по инвестиционному соглашению, понимается как способ обеспечения целей, в которых был передан этот объект.

Данное решение также позволяет судить о возможностях распоряжения муниципальной собственностью во взаимосвязи с вопросами местного значения. Поскольку существует множество способов осуществления интересов местного сообщества, основанных на использовании муниципальной собственности, местные власти выбирают наиболее эффективный вариант. Именно поэтому местным властям может принадлежать любая собственность, в том числе, независимо от ее объема.

При этом положения ч. 1 ст. 132 Конституции РФ только в целом определяют состав собственности, формирующей экономическую основу местного самоуправления. Эти положения устанавливаются через полномочия местных властей, включающие управление муниципальной собственностью, принятие местного бюджета и установление налогов. Данными положениями, по существу, выделяются два связанных между собой элемента, составляющих экономическую основу местного самоуправления.

Муниципальная собственность существует независимо и не меняет, как правило, формы при ее использовании для решения местных вопросов. Это могут быть муниципальные предприятия, земельные участки, другие подобные объекты. С точки зрения решения местных вопросов данный элемент может использоваться непосредственно для достижения целей, например, при оказании коммунальных услуг, либо для получения доходов местного бюджета, в частности, при аренде муниципальных объектов. Относительно муниципальной собственности положениями ч. 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливается, по существу, связь между свободой распоряжения муниципальной собственностью и сферами использования экономической основы местного самоуправления.

В наиболее общих чертах, это может быть сфера использования муниципальной собственности в натуре либо область бюджетных отношений. При этом в отношении муниципальной собственности конституционными положениями только указывается на необходимость осуществления управления, но бюджет как составляющая экономической основы местного самоуправления должен формироваться в любом случае.

По мнению Е.Е. Фисенко, местный бюджет предназначен для осуществления наиболее значимых потребностей местного сообщества [5].

В отличие от муниципальной собственности, местный бюджет имеет целевой характер, поскольку его расходы должны обеспечивать удовлетворение конкретных потребностей местного сообщества, отнесенные к вопросам местного значения. Положениями ч. 1 ст. 132 Конституции РФ этот перечень расходов не уточняется, но указывается на необходимость, как минимум, оказания медицинской помощи, при этом, исходя из сути местного самоуправления, бюджет как гарантия экономической основы должен охватывать все аспекты, составляющие вопросы местного значения. Конкретные объемы бюджетных расходов и направления их осуществления, с учетом ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливаются местными властями, но при этом должны учитываться интересы местного сообщества. Решения о распределении расходов местного бюджета могут приниматься и непосредственно местным населением.

Источники покрытия расходов местного бюджета устанавливаются положениями ч. 1 ст. 132 Конституции РФ только в целом. К ним относятся, по меньшей мере, налоги, устанавливаемые местными властями, а также, учитывая суть муниципальной собственности, поступления от ее использования. Помимо арендных платежей, их перечень может включать продажу отдельных объектов, например, земельных участков, а также прибыль муниципальных предприятий.

Одной из гарантий экономической независимости местных властей выступают и положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, обязывающие органы государственной власти предоставлять необходимые источники для осуществления переданных полномочий. Они могут включать как финансирование дополнительных затрат, так и собственность, которая требуется для осуществления переданных полномочий. Данные положения означают, что на местные власти не могут быть возложены обязанности по осуществлению дополнительных расходов, связанных с реализацией переданных полномочий, без предоставления для этого ресурсов. Поскольку финансирование всех расходов осуществляется местными властями, в силу ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, за счет местного бюджета, ресурсы для осуществления переданных полномочий должны включать трансферты, необходимые для покрытия затрат местных властей.

При этом правила контроля со стороны государственной власти в отношении местных властей уточняются Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П [2], указывается на недопустимость произвольного контроля, в случае переданных полномочий он может осуществляться в отношении их реализации, а не использования предоставленных для этих целей ресурсов.

Иначе говоря, экономическая основа местного самоуправления включает и ресурсы, предоставленные для осуществления переданных полномочий, возможности контроля в отношении использования ресурсов со стороны государственной власти ограничены. Экономическая основа должна использоваться местными властями в интересах местного сообщества, но конкретные способы использования определяются только местным самоуправлением, государственная власть вправе осуществлять контроль только в отношении достижения общей цели. При этом региональные власти ограничены при установлении конкретных механизмов осуществления контроля, в том числе, в отношении местного бюджета и распоряжения муниципальной собственностью.

Иными словами, экономическая основа обеспечивает реальную независимость местного самоуправления, ее составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет. Экономическая основа местного самоуправления включает любые объекты права собственности, они необязательно должны быть непосредственно связаны с решением вопросов местного значения, не ограничен объем муниципальной собственности. Наиболее эффективные способы распоряжения этой собственностью определяются исходя из специфики местных условий, но, в целом, должны способствовать осуществлению интересов местного сообщества. Местный бюджет, напротив, предназначен исключительно для решения местных вопросов, он формируется за счет различных источников поступлений, в том числе, использования муниципальной собственности, его расходы должны соответствовать перечню вопросов местного значения, конкретные направления расходов местного бюджета должны учитывать интересы местного сообщества и специфику территории. Экономическая основа местного самоуправления включает также ресурсы, предоставленные местным властям для осуществления переданных полномочий.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // Официальный интернет-портал правовой информации :гос. система правовой информации. – URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001 (дата обращения 25.06.2021).
2. По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П//Вестник Конституционного Суда РФ. – № 1. – 2001.
3. По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 25.07.2001 № 12-П//Вестник Конституционного Суда РФ. – № 6. – 2001.
4. Аминев, Р.Ф. Конституционные основы правового регулирования экономической основы местного самоуправления / Р.Ф. Аминев//Современные исследования в гуманитарных и естественнонаучных отраслях: Сборник научных статей. – М.: Перо, 2019. – С. 25-29.
5. Фисенко, Е.Е. Финансово-экономическая основа местного самоуправления в РФ / Е.Е. Фисенко//Вопросы гуманитарных наук. – 2018. – № 6 (99). – С. 20-24.