БУРЖУАЗНЫЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 60-70-Х ГГ. XIX ВЕКА

BOURGEOIS LOCAL GOVERNMENT REFORMS IN RUSSIA 60-70-ies. XIX CENTURY

Alina Efimova

student, Private Law Institute, Kutafin Moscow State Law University (MSAL),

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье освещаются основные причины реформирования системы местного самоуправления в России во второй половине XIX века, описываются основополагающие принципы проведения преобразований, исследуется исторические документы, составляющие нормативно-правовую основу реформ. Особое внимание уделяется формированию избирательной системы.

ABSTRACT

The article highlights the main reasons for the reform of the local self-government system in Russia in the second half of the 19th century, describes the fundamental principles of the reforms, examines the historical documents that constitute the legal basis of reforms. Particular attention is paid to the formation of the electoral system.

Ключевые слова: земская реформа; городская реформа; избирательная система.

Keywords: zemstvo reform; urban reform; electoral system.

Отмена крепостного права повлекла за собой необходимые изменения в системе местного самоуправления. Привлечение широких слоёв населения к самостоятельному решению вопросов местного значения, а также стремление правительства в некоторой степени восполнить утраченные привилегии дворянско-помещичьего класса явились основополагающими причинами земской реформы [1, с. 109]. Дореформенная система местного управления, основанная на принципах централизма и бюрократизма, не учитывала потребностей и интересов населения, что приводило к экономическому упадку системы регионального хозяйства и препятствовало капиталистическому развитию империи.

Потребность в децентрализации сферы государственного управления объясняла необходимость проведения земской реформы, построенной на принципах всесословности, самостоятельности и единства [2, с. 125]. Её правовой основой стало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», утверждённое 1 января 1864 г. [3, с. 237].

Круг вопросов, относящихся «к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда» (ст. 1) был очерчен в статье 2 настоящего Положения. В компетенцию земских органов, представленных губернскими и уездными учреждениями, входило заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; организация и поддержание в надлежащем состоянии принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия»; «меры призрения»; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие «преимущественно в хозяйственном отношении» в сфере народного образования и здравоохранения; проведение санитарно-эпидемиологических хозяйственных мероприятий (п. I−VIII ст. 2). При этом по Земскому Положению все земские учреждения «в постановлениях и распоряжениях своих» не могли выходить «из круга указанных им дел», а потому были неправомочны затрагивать вопросы ведения «правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» (ст. 7).

Возложенные на земские органы задачи местного интереса и местного хозяйства решались на средства, полученные в результате специально установленных налогов и сборов. В основе Положения «О губернских и уездных местных учреждениях» лежал принцип социально-экономического неравенства, определивший сущность избирательной системы на местах [4, с. 217].

Сформировавшаяся совокупность избирателей была поделена на три курии: курию уездных землевладельцев, городскую курию и курию сельских обществ (ст. 14). Права участия в избирательных съездах были лишены лица моложе 25 лет; лица, находившиеся под уголовным следствием или судом; лица, «опороченные по суду или общественному приговору»; иностранцы, не присягнувшие на подданство Российской империи (ст. 17).

Курия уездных землевладельцев, имеющая высокий имущественный ценз, формировалась преимущественно из числа крупных и средних дворян-помещиков. Мелким землевладельцам для участия в съездах требовалось избирать из своей среды уполномоченных представителей (ст. 23). В состав городской курии входили состоятельные горожане, обладавшие купеческим свидетельством или владевшие предприятием определенного в Положении размера (ст. 28). Сельская курия, представленная гласными от крестьянского сословия, не имела установленного имущественного ценза, но отличалась трёхступенчатой системой выборов: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где из среды крестьян избирались выборщики, из числа которых впоследствии устанавливалось количество гласных уездного земского собрания.

Аппарат губернских и земских учреждений был представлен системой распорядительных и исполнительных органов. В число первых входили уездные и губернские земские собрания, вторые формировались за счёт уездных и губернских земских управ.

В состав уездного земского собрания, действовавшего под председательством уездного предводителя дворянства, входили земские гласные, избираемые уездными землевладельцами, городскими и сельскими обществами (ст. 14; ст. 43). Губернское земское собрание составляли гласные, «избираемые Уездными Земскими Собраниями на три года» (ст. 51). Во главе губернского земского собрания стояло лицо, назначенное императором, а в тех случаях, когда Государю Императору было «неугодно назначить для председательствования в оном особое лицо», председательство передавалось губернскому предводителю дворянства (ст. 53).

Состав уездной земской управы был определен выборным председателем, утверждённым в должности губернатором, и двумя членами, «избираемыми на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нём лиц» (ст. 46, ст. 48). Губернская земская управа формировалась из председателя, утверждённого в должности министром внутренних дел, и шести членов, избранных на три года Губернским Земским Собранием из своей среды» (ст. 56).

Контрольно-надзорными полномочиями в сфере ограничения деятельности земств обладали начальник губернии (губернатор) и министр внутренних дел, имевшие право наложения вето в отношении принятого земскими учреждениями «всякого постановления, противного законам или общим государственным пользам» (ст. 9).

Дальнейшие ограничения полномочий в области местного самоуправления, предпринятые александровским правительством после 1864 г., препятствовали практической реализации власти на местах [5, с. 1216]. Земские органы, существующие только на уездном и губернском уровнях, не были вовлечены в единую систему учреждений. Отсутствие достаточного финансирования, эффективного исполнительного аппарата, волостных земств, представляющих собой низшую структурную единицу системы, учреждения высшего звена, организующего и координирующего работу всех её компонентов, обнажало половинчатый характер реформы, препятствуя гармоничному развитию института местного самоуправления Российской империи.

Вступление России на путь капиталистических отношений, спровоцировавших изменения общественной структуры империи, способствовало возрастанию роли городов как центров социально-экономической и культурной жизни страны [6, с. 7]. Городская реформа Александра II была призвана передать населению городов ряд управленческих полномочий по вопросам административно-хозяйственного ведения. Её подготовка началась ещё в 1862 г., однако официальное проведение стало возможным лишь в 1870 г, когда 16 июля 1870 г. было утверждено «Городовое положение» [3, с. 245].

Новый законопроект создавал призванную осуществлять «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству» систему органов городского общественного управления, в состав которой входили городские избирательные собрания, городская дума и городская управа (ст. 1; ст. 15).

Избирательное собрание являлось представительным и распорядительным органом, функционировавшим в течение 4 лет, в круг полномочий которого входило избрание гласных в городскую думу.

Согласно материалам Городового положения руководство деятельностью городской думы осуществлял городской голова, а её состав определялся гласными, избираемыми на 4 года (ст. 16) «в числе, соответствующем числу лиц, пользующихся правом голоса на выборах» (ст. 48). В круг полномочий Думы входило решение вопросов о назначении выборных должностных лиц, установлении городских налогов и сборов, приобретении городской недвижимости и иных делах общественного устройства и управления.

Городская управа представляла собой избранный на 4 года исполнительный орган, действовавший под председательством городского головы (ст. 70). Для её состава было характерно определение предельно допускавшегося числа лиц нехристианского вероисповедания: оно не должно было превышать одной трети от общего числа её членов (ст. 88). В сферу компетенции городской управы входило ведение незначительными городскими делами, такими как: составление различных городских смет, взимание определённых законодательством денежных средств и проч.

По причине того, что участие в выборах в органы городского самоуправления принимало значительное число избирателей, все городские избиратели были разделены на три группы в соответствии с нормативно определённым имущественным цензом (ст. 24).

Правом голоса «в избрании гласных» обладал «всякий городской обыватель, к какому бы сословию он ни принадлежал», соответствовавший следующим условиям: наличие российского подданства; достижение 25-летнего возраста; владение недвижимым имуществом на правах собственности «в городских пределах», содержание торговых, промышленных предприятий; отсутствие недоимок по городским сборам и проч. (ст. 17). Правом голоса посредством своих представителей обладали и юридические лица: «разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, а равно монастыри и церкви», владеющие в городах недвижимым имуществом, «с коих в пользу города» взимались установленные налоги и сборы (ст. 21). К участию в выборах не допускались лица, подвергавшиеся суду, отрешённые от должности, лишённые духовного сана, подследственные.

Как и земские учреждения, органы городского общественного управления были подотчётны государственным бюрократическим органам и учреждениям. Надзорные функции за их хозяйственной деятельностью осуществляло губернское по городским делам присутствие, в состав которого входили чиновники под председательством губернатора, принимавшие жалобы на действия органов городского управления [7, с. 433].

Содержание правительственных учреждений (в частности полиции) требовало крупных денежных средств, взимаемых с органов городского самоуправления, что вызывало недостаток финансового обеспечения небольших городов и служило существенным минусом проведённой реформы [8, с. 94]. Однако в целом создание обновлённой системы органов местного самоуправления сыграло значительную роль в процессе формирования социокультурной городской среды, развития региональной экономики (подъём городской промышленности, укрепление торговых отношений), и активизации гражданско-правовой позиции населения.

Список литературы:

1. Завражин А. Земская реформа 1864 года и развитие местного самоуправления в России // Государственная служба. 2009. N 1 (57). С. 108 – 111.
2. Шамхалов М.А. Значение земской реформы в формировании идей местного самоуправления // Власть. 2010. N 6. С. 125 – 128.
3. Хрестоматия по истории государства и права России : учеб. пособие / Сост. Ю. П. Титов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Проспект, 2005. – 463 с.
4. Поляковская Н.М. Земское избирательное право в контексте русской модернизации // Вопросы управления. 2014. N 5 (30). С. 215 – 220.
5. Савченко М.С. Формирование и деятельность представительных органов местного самоуправления во второй половине XIX в. // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2015. N 108 (04). С. 1209 – 1219.
6. Лен К. В. «Городовое положение» 1870 г. сквозь призму истории российской провинции // Научный диалог. 2014. N 5 (29). С. 6 – 16.
7. История государства и права России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2004. — 797 с.
8. Виноградов В.Ю. Городовое положение 1870 года - особая страница Российской истории // Вестник Российского университета дружбы народов. 2002. N 1. С. 91 – 95.