ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

FOREIGN EXPERIENCE IN COMBATING CORRUPTION

Ivan Danilov

Student, Tolyatti State University,

Russia, Tolyatti

Dmitry A. Lipinski

scientific adviser, professor, doctor of legal Sciences, Tolyatti State University,

Russia, Tolyatti

АННОТАЦИЯ

В статье исследован опыт противодействия коррупции зарубежных стран. Проанализированы меры противодействия указанному явлению, осуществляемые в государствах с наиболее низким уровнем коррупции (Новая Зеландия, Сингапур, Дания, Нидерланды) и странах, которые в последние годы смогли существенности снизить показатели коррумпированности (Южная Корея, Китай, Испания).

ABSTRACT

The article examines the experience of combating corruption in foreign countries. The article analyzes the measures taken to counteract this phenomenon in the countries with the lowest level of corruption (New Zealand, Singapore, Denmark, the Netherlands) and in the countries that have significantly reduced corruption rates in recent years (South Korea, China, Spain).

Ключевые слова: коррупция; противодействие коррупции; антикоррупционный орган; антикоррупционная политика.

Keywords: corruption; anti-corruption; anti-corruption body; anti-corruption policy.

Проблема коррупции является актуальной для многих государств мира. В некоторых из них проявления коррупции достаточно распространены в виду неэффективности мер противодействия этому явлению, в других – меры противодействия коррупции приносят значительный положительный результат, и показатели частоты проявления случаев коррупции остаются на низком уровне [15, c. 38]. При этом страны из второй группы на определенном этапе своего развития имели уровень коррупции, сравнимый с нынешним российским, или даже превосходящий его, однако им удалось разработать правовые инструменты, которые позволили снизить коррупционный уровень. Этим обоснована важность обращения к зарубежному опыту противодействия коррупции в органах местного самоуправления [7, c. 11].

По данным Рейтинга стран мира по Индексу восприятия коррупции, который ежегодно формируется организацией Transparency International, в 2020 году десятку государств с наименьшим уровнем составили Новая Зеландия, Дания, Финляндия, Швейцария, Сингапур, Швеция, Норвегия, Нидерланды, Люксембург и Германия [14]. Очевидно, что антикоррупционная политика некоторых из этих государств должна стать предметом изучения в рамках настоящего исследования. Также интерес представляет анализ мер противодействия коррупции в тех странах, где отмечались значительные успехи в решении соответствующих задач – к их числу относят Южную Корею, Китай, Великобританию.

В большинстве стран, входящих с первую десятку Рейтинга стран мира по Индексу восприятия коррупции создан единый антикоррупционный государственный орган. Необходимость создания такого органа была закреплена в ст. 36 Конвенции ООН против коррупции 2003 года, в силу которой государства-участницы Конвенции должны обеспечить:

• существование органа или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных средств;
• предоставление такому органу или лицам необходимую самостоятельность для того, чтобы они могли эффективно выполнять свои функции без влияния;
• достаточную квалификацию и ресурсы для сотрудников такого органа), но и требования о создании специализированных превентивных антикоррупционных органов.

Итак, в настоящее время в Новой Зеландии действует Комиссия по гражданской службе Новой Зеландии, в Сингапуре - Бюро по расследованию случаев коррупции, которое непосредственно подчиняется главе государстве, в Финляндии противодействием коррупции занимается омбудсмен юстиции, назначаемый Президентом Финляндии и являющийся независимым от других органов государственной власти и т.д. [13, c. 65]. Функционируют подобные органы и в других странах – например, в Австрии было создано Федеральное антикоррупционное бюро и Координационный совет по борьбе с коррупцией, а также специализированная прокуратура по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, в Испании в целях предупреждения и пресечения фактов коррупции функционирует специализированная прокуратура, во Франции, подразделением, специализирующимся на борьбе с коррупцией, является бригада по борьбе с коррупцией и т.д. [5, c. 67].

В некоторых из перечисленных государств антикоррупционные органы сыграли значительную роль в противодействии коррупции. Так, например, исследователями отмечается значительная роль Бюро по расследованию случаев коррупции (далее – Бюро) в успешной антикоррупционной политике Сингапура. Этот орган наделен политической и функциональной самостоятельностью и широкими полномочиями по расследованию и предотвращению (1) случаев коррупции в государственном и частном секторе экономики, (2) преступлений, совершенных государственными служащими по халатности и небрежности, а также (3) некоторых преступлений, совершенных гражданами (речь идет о преступлениях, связанных с получением взяток и совершением «откатов). При этом Бюро может привлечь к ответственности любое лицо, совершившее коррупционное преступление – не делается никаких исключений даже для государственных служащих высшего ранга. В структуру сингапурского Бюро входят три подразделения – следственное, справочно-информационное и вспомогательное. Очевидно, что первое из них занимается расследованием случаев коррупции. Результаты такого расследования глава Бюро передает «прокурору, который при наличии достаточных оснований для уголовного преследования осуществляет предусмотренные законом действия, в случае отсутствия таковых с его согласия дело передается в подразделение, занимающееся дисциплинарными делами» [5, c. 74]. Значительный интерес представляют полномочия справочно-информационного подразделения Бюро – его сотрудники осуществляют отбор кандидатов для назначения на должности государственных служащих, контролируют последующее повышение должностных лиц по службе, повышение ими квалификации, а также проводят анализ данных «о тех рабочих операциях в деятельности государственных служащих, где возможны коррупционные проявления» и выявляют «ослабления в организации и контроле со стороны руководства данных подразделений, которые могут послужить причиной коррупции» [5, c. 74]. Система мониторинга возможных сфер проявления коррупции в государственных и общественных организациях действует и в Нидерландах. При этом в стране предусмотрен специальный порядок подбора кандидатов на должностные места, относящиеся к потенциально опасным с точки зрения подверженности коррупции. На наш взгляд, такие меры являются достаточно эффективной и перспективной мерой предупреждения коррупции в органах местного самоуправления.

В Республике Южная Корея действует Независимая комиссия по борьбе с коррупцией и гражданским правам, которая подотчетна Президенту по вопросам борьбы против коррупции. Кроме этого, полномочиями по предупреждению коррупционной преступности возложены на секретариат Президента, канцелярию Премьер-министра, ревизионную комиссию, прокуратуру, генерального инспектора каждого министерства, министра государственного управления и безопасности. Независимая комиссия по борьбе с коррупцией и гражданским правам рассматривает жалобы и административные обращения граждан, касающихся коррупционных проявлений. В корейском законодательстве установлен быстрый и удобный процессуальный порядок рассмотрения таких жалоб [9, c. 150]. Следует обратить внимание, что в Южной Корее любому гражданину страны, достигшему совершеннолетнего возраста, предоставляется право самостоятельно расследовать какие-либо действия на предмет коррупции [15, c. 39].

Граждане привлекаются к борьбе с коррупцией и в Нидерландах – там создана эффективная система контроля за деятельностью представителей государственной власти, важную роль в которой играет институт добровольных информаторов, сообщающих правоохранительным органам о случаях подкупа лиц, которые стали им известны.

Итак, следует констатировать, что во многих зарубежных государствах, в том числе и тех, которые характеризуются наиболее низким уровнем распространенности коррупционных проявлений, создан единый антикоррупционный государственный орган. Это, однако, не означает, что создание специализированного органа способно решить все задачи, связанные с предупреждением коррупции в органах местного самоуправления – чаще всего эффективная антикоррупционная политика предполагает реализацию целого комплекса мер. Такие меры могут носить различный характер – поощрять полезный вариант поведения субъектов, одобряемый государством и обществом, или же устанавливать серьезные наказания за нарушение правовых предписаний. Так, например, известен опыт Китая, где за коррупцию была введена смертная казнь, и за 25 лет было расстреляно около 20 тысяч чиновников. Кроме того, должностные лица Китая, а также члены его семьи и родственники несут материальную ответственность в случае, если в результате неправомерных (коррупционных) действий чиновника был причинен вред частному бизнесу [14, c. 102]. Законодательство Китая не поддерживает бездействие граждан относительно сообщения о фактах злоупотреблений. В стране установлены жесткие ограничения на доступ к работе близких родственников и друзей государственных чиновников, действует строгий контроль чиновников со стороны надзорных органов, применяется косвенный метод сбора информации по всем доходам чиновников и их семей.

Далеко не все исследователи и эксперты согласны с тем, что жестокость наказания способна в значительной степени способствовать снижению числа правонарушений – справедливо отмечается, что «неотвратимость наказания и боязнь чиновника быть наказанным значительно важнее самого факта жестокости» [10, c. 107]. Так, на наш взгляд, более действенным может оказаться, например, опыт Нидерландов, где основным видом наказания за совершение коррупционного правонарушения является запрет на работу в государственных учреждениях и утрата всех льгот, пенсионного и социального обслуживания [4, c. 561-562].

Однако и такого рода санкции, на наш взгляд, не могут быть положены в основу современной антикоррупционной политики государства. Борьба с коррупцией требуют от государства пересмотра отношений между государством, гражданами и бизнесом. Прежде всего, государственные органы и структуры должны стать более открытыми для внешнего контроля и участия граждан. Так, например, интерес представляет программа «OPEN», действующая в Сеуле с 1999 года. Она представляет собой онлайновую систему контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации и «путём исключения личного общения чиновников и граждан, как необ­хо­димого условия существования коррупции, выполняет свою основную задачу – предупреждение коррупционных деяний и восстановление доверия граждан к городской администрации» [11, c. 268]. Большую роль в антикоррупционной политики Новой Зеландии и Дании, где «средства массовой информации контролируют финансовые доходы и расходы государственных служащих, выпуская публикации, в которых освещается состояние чиновников: количество недвижимого имущества, автомобилей, траты на драгоценности, проживание в гостиницах и т.д.» [6] и своими публикациями нередко инициируют проверки со стороны правоохранительных органов. Роль средств массовой информации в антикоррупционной политике также четко видна на примере Испании, где на протяжении длительного времени коррупция рассматривалась как малозначимая социальная проблема, как для общества, так и для государственной власти. Коррупционные дела редко всплывали на поверхность, а если и всплывали, то не оказывали влияния на общественное мнение. Это было связано с тем, что не так давно имевшая место в Испании диктатура и вызванные ею отклонения от институтов воспринимались обществом, как «нормальные». Доказательством привилегированного отношения к коррупционным преступлениям является большое число помилований, предоставленных виновным в них лицам. Однако в последние десятилетие общественное отношения к коррупционной преступности в Испании изменилось. Этому изменению мнения способствовали два фактора: экономический кризис и средства массовой информации. С одной стороны, экономический кризис, начавшийся в 2008 году, заставил правительство сократить государственные услуги (здравоохранение, образование, зарплаты чиновников и т.д.). С другой стороны, пресса, особенно печатная, начала публиковать новости, связанные с коррупцией. В 2006 году коррупционные скандалы стали занимать заметное место в СМИ, а в 2009 году стали постоянной темой разговоров даже в самых нашумевших телепрограммах. Во время кризиса испанцы увидели на первых полосах двух важнейших газет страны новый коррупционный скандал. Пресса внесла свой вклад в создание гневного общественного мнения. Особенно если учесть, что эти коррупционные скандалы затронули весь территориальный размах: местный, региональный и государственный, все общественные институты, включая Корону, а также все партии (правое и левое крыло, националисты). Больше всего пострадали государственные секторы – городское планирование и государственные закупки [1].

Внимание следует уделить и поощрительным мерам противодействия коррупции. Так, не вызывает сомнения, что чиновники должны иметь достойный уровень заработной платы – такое положение способно предотвратить случаи использования ими своего получения для извлечения личной материальной выгоды. В этом контексте интересен опыт Сингапура, где заработная плата госслужащих привязана к среднему уровню заработной платы граждан, работающих в частном секторе. В Швеции на первых этапах внедрения антикоррупционной политики зарплаты сотрудников органов государственной власти сначала превышали среднюю заработную плату в 12–15 раз [10, c. 102]. Система поощрений честной и добросовестной деятельности, направленная на создание условий, при которых такая деятельность во многом более выгодна для работника с экономической и моральной точек зрения, предусмотрена и законодательством Нидерландов [15, c. 38].

Большое внимание во многих государствах, которые имеют успешных опыт борьбы с коррупцией было уделено этической составляющей деятельности представителей органов государственной и местной власти, что, по мнению исследователей, чрезвычайно важно, поскольку «чиновник должен обладать способностью выстоять против соблазна получить «легкий куш», поскольку получение любого незаконного дохода возможно, если не утруждать себя мыслью о достойном поведении и служебном долге» [3, c. 202]. Так развитие этики публичных лиц и государственных служащих стало одной из основ британской Стратегии борьбы со взяточничеством [7, c. 12]; высокие этические стандарты для государственных служащих и строгий контроль за их соблюдением были предусмотрены в Швеции и Сингапуре [10, c. 101-102]. Необходимо заметить, что в Сингапуре применяется еще и особая система подготовки кадров для государственных и муниципальных должностей – отбор кандидатов на руководящие должности происходит еще в школе. По завершении обучения в школе, самых талантливы и способных детей за счет государства отправляют учиться наиболее престижные мировые высшие учебные заведения. После прохождения в Сингапур и прохождения стажировки управленцы «сразу попадают в строгие рамки, отведенные для госслужащих: регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических процедур, государственный надзор за соблюдением высоких этических стандартов чиновника, в которое граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков» [12, c. 207].

Одновременно с установлением высоких этических стандартов для государственных служащих в общественном сознании граждан стран с низким уровнем коррупции культивировался вызывающий уважение образ государственного чиновника как человека, выполняющего важную задачу – обслуживание населения. На сегодняшний день, государственному чиновнику, уличенному в коррупции в таких государствах, легче признаться в убийстве, чем в коррупции, так как общественное мнение сформировано так, что с точки зрения морали он рассматривается как враг государства и народа.

В зарубежной доктрине можно встретить достаточно интересные рассуждения, связанные с предупреждением коррупции. Например, в одной из публикаций вполне справедливо замечено, что странам, стремящимся сдерживать коррупцию и мошенничество, может потребоваться декриминализация одних видов деятельности и криминализация других. Так, когда экономическая деятельность, такая как торговля наркотиками, азартные игры или проституция, криминализируется, создаются стимулы для коррупции. Те, кто занимается незаконной деятельностью, могут попытаться подкупить сотрудников правоохранительных органов, чтобы продолжить свою деятельность. Таким образом, одним из способов снижения коррупции является легализация ранее незаконной деятельности. Директивные органы должны задаться вопросом, перевешивают ли издержки незаконности выгоды. Например, после непродолжительного эксперимента с запретом Соединенные Штаты Америки отменили восемнадцатую поправку к Конституции, запрещающую производство и продажу алкоголя. Время ее действия, между 1919 и 1933 годами, было периодом широко распространенного незаконного производства и продажи алкоголя и повсеместной коррупции сотрудников правоохранительных органов. Отмена поправки была поддержана многими представителями правоохранительных органов. Мировая дискуссия о легализации наркотиков сводится к возможности контролировать отрасль с помощью уголовного закона, когда правоохранительные органы уязвимы для коррупции. Азартные игры, ранее запрещенные во многих американских юрисдикциях, также были важным источником коррупционных доходов для полиции. Ответом на это во многих юрисдикциях стало превращение азартных игр в легальный бизнес, хотя и находящийся под жестким контролем государства, а иногда и в государственной собственности [2, p. 4]. В зарубежной практике встречаются и иные примеры «радикальных» мер борьбы с коррупцией – так, в Сингапуре на первых этапах реализации антикоррупционной политики были уволены все сотрудники таможни и других коррумпированных государственных служб, а в Гонконге отменена презумпция невиновности для чиновников. «Применяемый вместо него принцип «докажи, что купил имущество не на взятки» вынуждает чиновника доказывать законное происхождение находящихся на его счетах средств, имеющейся в собственности недвижимости и иного дорогостоящего имущества, иначе он будет осужден на лишение свободы сроком до 15 лет» [10, c. 106].

Таким образом, в результате проведенного анализа установлено, что основными мерами противодействия коррупции в зарубежных странах являются:

• создание единого государственного независимого антикоррупционного органа, который уполномочен расследовать случаи коррупции и осуществлять мониторинг возможных сфер проявления коррупции в государственных и общественных организациях;
• вовлечение граждан в противодействие коррупции – предоставлением им права проводить расследование случаев коррупции, обращаться с жалобами в антикоррупционный орган и органы, на которые возложены полномочия по осуществлению антикоррупционной политики;
• обеспечение открытости государственных органов и структур и процесса принятия ими решений;
• формирование у общества отношения нетерпимости к коррупции, культивирование вызывающего уважение образа государственного и муниципального чиновника как человека, выполняющего важную задачу – обслуживание населения;
• установление и контроль за соблюдением государственными и муниципальными служащими высоких этических стандартов;
• установление достойного уровня оплаты туда для государственных и муниципальных служащих;
• обеспечение действия принципа неотвратимости наказания.

Список литературы:

1. Marta Fernández Cabrera. Jurisprudential evolution of corruption offenses: before and after the economic crisis. 2017 [Электронный ресурс]. – URL: https://www.researchgate.net/publication/330144645_Jurisprudential_evolution_of_corruption_offenses_1_before_and_after_the_economic_crisis (Дата обращения: 15.03.2021).
2. Rose-Ackerman S. Corruption and the criminal law // Forum on Crime and Society. 2002. Vol. 2. №1. P. 3-22.
3. Амиантова И.С. Антикоррупционная политика: российский и зарубежный опыт // Вопросы национальных и федеративных отношений. 2017. № 4 (39). С. 197-207.
4. Волкова Я.С. Мировой опыт по противодействию коррупции на национальном уровне // Материалы XXIII научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов национального исследовательского мордовского государственного университета им. Н.П. Огарёва. Саранск, 2019. С. 560-565.
5. Гайдышева В.И. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Научные горизонты. 2018. № 11-1 (15). С. 68-76.
6. Грачев Ю.А., Кежов А.А. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2018. №3 (79). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-protivodeystviya-korruptsii-4 (дата обращения: 15.03.2021).
7. Дроздова О.А., Литовка А.Б. Некоторые вопросы правового регулирования и противодействия коррупции: российский и зарубежный опыт // Отечественная юриспруденция. 2017. № 6 (20). С. 10-13.
8. Дроздова О.А., Литовка А.Б. Некоторые вопросы правового регулирования противодействия коррупции: российский и зарубежный опыт // Отечественная юриспруденция. 2017. № 6 (20). С. 10-13.
9. Ким Е.У., Трунцевский Ю.В., Молчанова М.А. Антикоррупционная политика Республики Корея: история становления и современность // Сравнительная политика. 2018. Т.9. №3. С. 146-153.
10. Кученев А.В. Перспектива имплементирования зарубежного опыта правового противодействия коррупции // Правовая культура в современном обществе: Сборник научных статей, представленных на Международной научно-практической конференции «Правовая культура в современном обществе», посвященной 70-летию образования Могилевского института МВД; Научное электронное текстовое издание. Отв. ред. И. А. Демидова. 2018. С. 100-108.
11. Любый Е.П. К вопросу о зарубежном опыте противодействия коррупции // Человек в мире природы и культуры. Трибуна молодых. сборник материалов Международной научно-практической конференции. 2018. С. 267-270.
12. Малый Д.В. Антикоррупционная политика государства: российский и зарубежный опыт // Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности: российский и зарубежный опыт. Сборник тезисов докладов и статей VII международной научно-практической конференции. Москва, 2020. С. 203-210.
13. Попов А.А. Некоторые аспекты детализации правовой основы противодействия коррупции // Юридическая гносеология. 2017. № 2. С. 64-66.
14. Рейтинг стран мира по Индексу восприятия коррупции [Электронный ресурс]. URL: https://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-index (дата обращения: 15.03.2021).
15. Суриков О.П., Черноземова Я.В., Краузе С.В. Опыт противодействия коррупции в зарубежных странах // Актуальные проблемы науки и практики. 2017. № 4 (009). С. 37-40.