ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

LEGAL SOURCES OF DIRECT DEMOCRACY IN THE LOCAL SELF-GOVERNANCE SYSTEM

Leila A. Tseloeva

graduate student, Department of theory and history of state and law, Ingush state University,

Russia, Magas

Elizaveta A. Barakhoeva

senior lecturer, Ingush state University,

Russia, Magas

АННОТАЦИЯ

Раскрывается понятия «непосредственная демократия», и характеризуются источники правового регулирования непосредственной демократии на муниципальном уровне.

ABSTRACT

The concepts of “direct democracy” are revealed, and the sources of legal regulation of direct democracy at the municipal level are characterized.

Ключевые слова: местное самоуправление, непосредственная демократия, федеральное законодательство, региональное законодательство муниципальные правовые акты.

Keywords: local government, direct democracy, federal legislation, regional legislation, municipal legal acts.

В науке конституционного права существуют различные подходы к определению категории «непосредственная демократия».

Л.А. Нудненко, отмечает, что «непосредственная демократия в системе местного самоуправления понимается как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь» [24,с.22].

Ю. А. Дмитриев, рассматривает непосредственную демократию в качестве общественных отношений, возникающих в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни [22, с.9]

Правовое регулирование общественных отношений, возникающих в процессе прямого волеизъявления граждан, осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном.

На правовой характер правовой основы непосредственной демократии на муниципальном уровне влияют общепризнанные принципы и нормы международного права международные, договоры Российской Федерации. Важное значение для правовой основы непосредственной демократии на муниципальном уровне в Российской Федерации имеют следующие нормативные правовые акты международного характера:

1. «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948). Она в ст. 21 провозглашает право каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно (п.1 ст. 21), в форме выборов (ст. 21), а также мирных собраний и ассоциаций (ст. 20) [1];
2. «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985), не «исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону» (ст. 3) [2];
3. «Международный пакт о гражданских и политических правах» (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) закрепляет право на мирные собрания (ст. 21) и право на свободу ассоциаций (ст. 22), являющиеся основой соответствующих институтов непосредственной демократии [3].

Нормы указанных международных актов определяют, что возможность непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения стала делом всего международного сообщества, а не только объектом внутренней компетенции государства.

Нельзя не обозначить особое место в правовой основе непосредственной демократии на муниципальном уровне Конституции Российской Федерации. Основы непосредственной демократии на муниципальном уровне в Конституции закрепляются в следующих конституционных нормах: нормы закрепляющие непосредственное осуществление власти народом (ч.2 ст. 3); референдум и свободные выборы в качестве высшего непосредственного выражения власти народа (ч. 3 ст. 3) [4]; признание и гарантированность местного самоуправления (ст. 12) [4]; положения посвященные местному самоуправлению, а именно, в ч.2, ст.130 «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» [4], т.е. институты непосредственной демократии названы в качестве формы осуществления местного самоуправления и ч.2. ст. 131 «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий» [4]. Данная статья устанавливает территориальные пределы форм осуществления непосредственной демократии, а также закрепляет возможность изменения границ муниципальных образований только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Следующим источником регулирования непосредственной демократии на муниципальном уровне является Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный закон, детальным образом определяет гарантии местного самоуправления на федеральном уровне, что предполагает стимулирующее воздействие правового регулирования на развитие муниципальной демократии в России. Глава 5 указанного закона определяет исходные начала правового регулирования непосредственной демократии на муниципальном уровне: права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления (ст.3);  местный референдум (ст.22); муниципальные выборы(ст.23); голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст.24);  сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования (ст.25,25.1);  правотворческая инициатива граждан (ст.26), публичные слушания, общественные обсуждения (ст.28); собрание граждан (ст.29), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст.32) и т.д.[7]

Организация и проведение референдумов в России (в том числе местных) регулируются различными нормативными правовыми актами. Основные положения содержатся в Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) «О референдуме Российской Федерации» [8], в Федеральном  законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.04.2020) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] , Федеральном законе от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) [5], Федеральном законе от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [9]. Детально порядок проведения местных референдумов регулируется законами субъектов РФ о местных референдумах и уставами муниципальных образований.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и иными нормативными правовыми актами – постановлениями палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, актами федеральных органов государственной исполнительной власти. Все эти акты являются подзаконными и составляют правовую основу местного самоуправления, например, Постановление ГД ФС РФ от 10.07.1996 № 527-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения»[10].

К числу источников, составляющих часть правовых основ непосредственной демократии на муниципальном уровне, относятся акты Конституционного Суда РФ.

На уровне субъектов Российской Федерации вопросы регулирования местного самоуправления находят отражение в их конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах содержащие главы об избирательной системе (Конституция Республики Саха (Якутия) [11], Устав (Основной закон) Владимирской области [12]) ,в некоторых конституциях (уставах) имеются отдельные главы посвященные непосредственной демократии (Устав Архангельской области, гл. III. Институты непосредственной демократии на территории Архангельской области (ст. ст. 13-18) [13] и статьи, посвященные непосредственному участию граждан в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни.

В рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном Законом от 6 октября 2003 г.[7].

Основную роль в детальном регулировании непосредственной демократии на муниципальном уровне играют законы субъектов РФ, призванные определить статус какого-либо института: Закон республики Ингушетия от 8 июня 2009 года № 24-РЗ «О муниципальных выборах в Республике Ингушетия» (с изменениями на 6 сентября 2019 года) [14], Закон республики Ингушетия от 31 марта 1997 года № 3-РКЗ «О референдуме Республики Ингушетия» принят Народным Собранием – Парламентом Республики Ингушетия 20 марта 1997 года с последними изм.  и доп. от 05.12.2011 № 4-РКЗ [15], Областной Закон «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области» (с изменениями на 30 сентября 2019 года) (редакция, действующая с 1 января 2020 года) [16], Закон республики Ингушетия от 8 июня 2009 года № 24-РЗ «О муниципальных выборах в Республике Ингушетия» (с изменениями на 6 сентября 2019 года)[17] и т.д.

Правовое регулирование непосредственной демократии на муниципальном уровне регулируются актами принимаемыми органами местного самоуправления. Так Устав муниципального образования «Город Назрань" утвержденный Решением Городского совета муниципального образования «Городской округ город Назрань» от 24 декабря 2009 года № 5/22-1 содержит правовую регламентацию в довольно кратком объеме муниципальных выборов (ст.15,гл.2), местного  референдума (ст.14,гл.2), опрос граждан (ст.18,гл.2), обращений (петиций) граждан, правотворческая инициатива жителей г. Назрань (ст.17,гл.2) и т.д.[18].

Следует отметить нерешенность проблемы соотношения юридической силы устава муниципального образования, принятого органом местного самоуправления (Устав г. Назрань), и решения местного референдума (Красноярский, Приморский). По мнению Нудненко Л.А., если исходить из того, что первичным источником власти в муниципальном образовании является местное сообщество, представляется возможным признать высшую юридическую силу решений, принятых на местном референдуме по сравнению с юридической силой устава, принятого органом местного самоуправления [23, c.91]

В настоящее время система правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне проходит непростой процесс реформирования. Некоторые законы субъектов РФ признаны утратившими силу. При этом не всегда осуществляется правовая замена. Например, признан утратившим силу с 1 января 2006 г. Закон Омской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Омской»[19], Закон республики Ингушетия от 17 декабря 1999 года N 31-РЗ «О местном самоуправлении в Республике Ингушетия» утратил силу на основании Закона Республики Ингушетия от 22.09.2005 г. № 35-РЗ [20],  Закон республики Ингушетия от 21 декабря 2000 года № 31-РЗ «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Ингушетия».

Список литературы:

1. «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948). // СПС – КонсультантПлюс,2020.
2. «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985). // СПС – КонсультантПлюс,2020.
3. «Международный пакт о гражданских и политических правах» (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). // СПС – КонсультантПлюс,2020.
4. "Конституция Российской Федерации"(принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). // СПС – КонсультантПлюс,2020.
5. Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".// СПС – КонсультантПлюс,2020.
6. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 01.04.2020) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".// СПС – КонсультантПлюс,2020.
7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".// СПС – КонсультантПлюс,2020.
8. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) «О референдуме Российской Федерации». // СПС – КонсультантПлюс,2020.
9. Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // СПС – КонсультантПлюс,2020.
10. Постановление ГД ФС РФ от 10.07.1996 № 527-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения». — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/943011164
11. Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия). Принята Верховным Советом Республики Саха (Якутия). Текст Конституции (Основного закона) РС(Я) утвержден Законом РС(Я) от 17.10.2002 54-З N 445-II от 4 апреля 1992 года (с изменениями на: 15.06.2016). — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/800200771
12. Устав (Основной Закон) Владимирской области от 14 августа 2001 года N 62-ОЗ. Принят постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 14 августа 2001 года N 285. (с изменениями на 5 декабря 2019 года). — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/965008541
13. Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. (с изменениями и дополнениями)  Принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 года (в редакции Областного закона от 28 октября 2019 года N 147-11-ОЗ ). — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/962000387
14. Закон республики Ингушетия от 8 июня 2009 года № 24-РЗ «О муниципальных выборах в Республике Ингушетия» (с изменениями на 6 сентября 2019 года) Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL:  http://docs.cntd.ru/document/895208887
15. Закон республики Ингушетия от 31 марта 1997 года № 3-РКЗ «О референдуме Республики Ингушетия» принят Народным Собранием – Парламентом Республики Ингушетия 20 марта 1997 года с последними изм.  и доп. от 05.12.2011 N 4-РКЗ. — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL:  http://docs.cntd.ru/document/802045378
16. Областной Закон «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области» (с изменениями на 30 сентября 2019 года) (редакция, действующая с 1 января 2020 года). — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/962014630
17. Закон республики Ингушетия от 8 июня 2009 года N 24-РЗ «О муниципальных выборах в Республике Ингушетия» (с изменениями на 6 сентября 2019 года). — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/895208887
18. Устав муниципального образования «Город Назрань" Утвержденный Решением Городского совета муниципального образования «Городской округ город Назрань» от 24 декабря 2009 года N 5/22-1. — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/459808239
19. ЗАКОН ОМСКОЙ ОБЛАСТИ от 19 октября 1996 года N 72-ОЗ О статусе депутата представительного органа  местного самоуправления в Омской области (с изменениями на 29 апреля 2003 г.). Утратил силу с 1 января 2006 г. на основании Закона Омской области от 22 июля 2005 г. N 655-ОЗ. — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/943011164
20. Закон республики Ингушетия от 17 декабря 1999 года N 31-РЗ «О местном самоуправлении в Республике Ингушетия». Утратил силу на основании Закона Республики Ингушетия от 22.09.2005 г. N 35-РЗ. — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/459801721
21. Закон республики Ингушетия от 21 декабря 2000 года N 31-РЗ «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Ингушетия». — Текст : электронный // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Консорциум Кодекс [сайт]. — URL:  http://docs.cntd.ru/document/802045418.
22. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1999.
23. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления : Проблемы теории и практики : диссертация ... доктора юридических наук : 12.00.02. - Москва, 2001. - 342 с. Конституционное право; муниципальное право. OD 71 02-12/125-5. .— Текст : электронный. —URL: file:///C:/Users/Master/Downloads/instituty-neposredstvennoi-demokratii-v-sisteme-mestnogo-samoupravleniya-problemy-teorii-i-p.pdf.
24. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики). Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 2001. — Текст : электронный // Национальная электронная библиотека [сайт]. — URL: https :// rusneb. ru/catalog /000200_000018_RU_NLR_bibl_462711/viewer/