ПОВЫШЕНИЕ РОЛИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Создание системы Федерального казначейства (Казначейства России) позволило осуществить бесперебойное и полное исполнение бюджетов публично-правовых образований в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральное казначейство в качестве федерального органа исполнительной власти согласно отечественному законодательству осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями (ГРБС), распорядителями (РБС) и получателями бюджетных средств (ПБС).

С 1 января 2005 года Федеральное казначейство потерпело преобразования, выйдя из состава Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) и образовавшись в федеральную службу, подведомственную Минфину России [1].

Для более полного понимания порядка функционирования казначейской системы необходимо иметь представление о структуре самого Федерального казначейства, которая включает в себя центральный аппарат и подведомственные ему территориальные органы и учреждения (см. рис. 1).

Рисунок 1. Организационная структура Федерального казначейства

Примечание: составлено автором на основе материалов выступления Демидова А.Ю. «Федеральное казначейство 2015-2020» [6]

Многоуровневая и иерархическая организационная структура полностью соответствует существующему государственно-территориальному устройству России. Оптимальная организационная структура должна быть гибкой, предусматривать возможность преобразования, обеспечивать широкие возможности не только для контроля за использованием бюджетных средств, но и для профилактической деятельности, направленной на пресечение правонарушений.

Организационная структура органов Федерального казначейства (далее – ОрФК) позволяет на практике реализовать принципы бюджетного федерализма. Владея полным набором методов и инструментов для перераспределения средств между бюджетами всех уровней, казначейская система обеспечивает вертикальное и горизонтальное выравнивание доходной части бюджета. При условии разработки определенных правил и процедур ОрФК способны реализовать принцип фактического равноправия всех подсистем бюджетной системы в рамках межбюджетных отношений.

В бюджетном процессе Казначейство России является одним из ключевых участников, способствующий повышению эффективности исполнения федерального бюджета и функционированию бюджетного сектора в целом. И бюджетные расходы здесь выступают в качестве важного инструмента.

Одним из немаловажных аспектов в рассматриваемой сфере является качество деятельности государственных учреждений, которое может снизиться, если учитывать затрачиваемые ресурсы, а не результаты, в качестве обоснования расходования бюджетных средств. Принимая во внимание весомый эффект лимитов бюджетных обязательств, важно учитывать, чтобы верно стимулировались действия ответственных лиц в ходе исполнения бюджета, например такие действия, как риск немотивированного роста расходов к концу финансового года с целью использования всех лимитов, в случае отсутствия заинтересованности в экономии средств бюджета.

Следовательно, для того, чтобы расходная часть бюджета была весомым инструментом управления в финансовой сфере, она должна систематизироваться и представляться в бюджете в различных аспектах. Расходы бюджета можно классифицировать по следующим критериям, представленным в таблице 1.

Таблица 1

Классификация расходов бюджета

Примечание: составлено автором на основе [4, C. 45-46.]

Первоначально расходы бюджета распределяются по функциям государства в рамках функциональной классификации расходов, далее по министерствам, службам, агентствам. Ведомства по своей части рассредоточивают ресурсы по экономическому содержанию (денежное содержание государственных служащих, субсидии, социальные пособия, приобретение материалов и др.).

Согласно вышеизложенному можно отметить следующие отличия рассмотренных критериев: если ведомственный критерий позволяет разграничить сферы компетенций, то программный и функциональный критерии позволяют облегчить взаимодействие по достижению целей каждого направления расходования.

При рассмотрении вопросов, связанных с расходной частью бюджета, пристальное внимание проявляют к проблемам их эффективного управления. Управление расходами бюджета обозначает метод управления, при котором осуществленные расходы связаны с ожидаемой эффективностью. При существующей системе управления бюджетными расходами ГРБС располагает определенным объемом финансовых ресурсов, выделенных ему из бюджета, в связи с чем он не вправе расходовать отведенные средства на иные цели.

Основной целью управления расходами бюджета является повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных средств, а также наличие достаточного объема средств для реализации вышеуказанной цели [5, C. 182]. В качестве одного из способов повышения эффективности бюджетных расходов выделяют разработку критериев и методик оценки их эффективности. В связи с этим была разработана методика по оценке эффективности расходной части бюджета. Утвержденная «Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах» подготовлена Минфином России в соответствии с предусмотренным статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципом эффективности использования бюджетных средств [3]. В рассматриваемом документе предусмотрены инструменты повышения эффективности бюджетных расходов, одним из которых является внедрение в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов. Под обзорами бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и реализацию наиболее приемлемого из них.

Переходя к более подробному изучению роли Федерального казначейства, отметим, что в рамках Стратегической карты Казначейства России на 2019-2024 гг. (портфель проектов Федерального казначейства) Федеральное казначейство рассматривается как полифункциональная структура, осуществляющая ряд функций:

1. Управление финансовыми ресурсами государства (расходами и доходами федерального бюджета).

При казначейской системе исполнения бюджета между бюджетополучателями и налогоплательщиками, с одной стороны, и банками, с другой – выстраивается особый контролирующий орган – Казначейство. На одном счете Казначейством осуществляется контроль как доходного, так и расходного потока бюджетных ресурсов через систему балансовых счетов. Следовательно, вступает в действие принцип единства кассы и ускоряется оборачиваемость средств бюджета. Кроме того, казначейская система обеспечивает детализацию информации о ходе исполнения бюджета. Для каждого ГРБС, РБС, ПБС открываются лицевые счета бюджетных средств, позволяющих вести учет расходов федерального бюджета.

Благодаря внедрению казначейской системы исполнения бюджета удалось предотвратить неконтролируемый процесс поступления и расходования бюджетных средств. Со стороны банков наблюдались временные задержки, асимметрия информации, что, в свою очередь, не обеспечивало своевременное пополнение казны и сказывалось на финансах, поскольку задержка платежей хотя бы на один день влечет за собой определенные убытки. Таким образом, казначейская система исполнения бюджета способствует устранению подобных ситуаций за счет отсутствия элементов банковских платежных систем в системе денежных потоков: не попадая на банковские счета, бюджетные средства доводятся до самого нижнего уровня. При этом (Г)РБС дают только распоряжения по предоставлению средств ПБС и не участвуют в движении денежных потоков, что позволяет говорить о полной прозрачности бюджетных расходов и возможности оперативного вмешательства в процесс, который в банковской системе был практически бесконтрольным.

В сжатые сроки были открыты распределительные и расходные лицевые счета по всей иерархии организации учреждений от главного распорядителя средств федерального бюджета до их получателя. Таким образом, был сделан важнейший шаг для успешной реализации принципа казначейской службы: учет и движение бюджетных прав и обязательств должны быть отчуждены от движения реальных денежных средств на счетах.

Кроме того, на этапе непосредственного расходования средств реализуется принцип текущего контроля, который ранее было невозможно осуществить. Из этого следует то, что помимо выявления нарушений спустя некоторое время, появляется возможность пресечь нецелевое выделение бюджетных средств, не допустив их расходования.

Согласно бюджетному законодательству ОрФК вправе осуществлять различные операции по исполнению бюджета на основании документов-оснований, подлежащих представлению ПБС в ОрФК для постановки на учет бюджетных и денежных обязательств. Принимать положительные решения о постановке на учет обязательств без необходимых документов ОрФК не имеют права.

Касаемо формирования доходной части, казначейская система обеспечивает высокую скорость поступления средств в бюджет согласно назначению. Наделив ОрФК контрольными функциями по своевременному и полному зачислению платежей в бюджет, государство не допустило появления возможностей для злоупотреблений.

Следовательно, Правительству Российской Федерации гарантирована оперативная, полная и достоверная информация по бюджетным и внебюджетным операциям федеральных, региональных и местных органов государственного управления, а также информация о ходе исполнения бюджета для того, чтобы эффективно вносить корректировки в бюджет с учетом развития экономических событий.

2. Осуществление внутреннего государственного финансового контроля.

Согласно статье 265 БК РФ осуществление внутреннего государственного финансового контроля в рамках бюджетных правоотношений является полномочием Казначейства России, являющимся соответственно органом исполнительной власти Российской Федерации.

Важным событием финансовой сферы явилась передача Федеральному казначейству функций упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) в 2016 году [2]. Казначейство России было наделено всеми функциями и механизмами контроля в финансово-бюджетной сфере.

В качестве перспективной задачи ставится создание модели контроля в финансово-бюджетной сфере с применением риск-ориентированных подходов, разработка системы анализа рисков с применением информационных систем, а также обеспечение проведения мониторинга правоприменения в установленной сфере деятельности и внедрение новых способов и инструментов по выявлению административных правонарушений без проведения контрольных мероприятий с использованием имеющихся у Федерального казначейства ресурсов.

3. Федеральное казначейство как участник финансового рынка.

Казначейство России является участником государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». На протяжении уже нескольких лет Казначейство России осуществляет депозитные операции на Московской бирже, в том числе проводит операции РЕПО, депозитные операции с плавающими процентными ставками, а также предоставляет участникам денежного рынка ликвидность.

4. Казначейство России как государственная IT-компания.

На сегодняшний день современные технологии и инструменты казначейского исполнения бюджета и управления федерального бюджета по расходам обеспечили создание новейших информационных сервисов на базе Федерального казначейства, которые позволили обеспечить единство, открытость и доступность информации о состоянии публичных финансов для широкой аудитории. В Федеральном казначействе сосредоточены такие масштабные государственные информационные системы, как Единая информационная система в сфере закупок, Портал государственных и муниципальных учреждений, Государственная автоматизированная система «Управление», Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах, Государственная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» с Единым порталом бюджетной системы [6].

Перед Федеральным казначейством стоит задача по обеспечению размещения в удобной и понятной форме информации для граждан об исполнении бюджетов, а также обеспечение онлайн доступа к данным информационных систем, оператором которых является Казначейство России, в целях их анализа и осуществления бюджетного мониторинга.

Казначейством России совместно с Минфином России реализуется полное соблюдение комплекса ключевых принципов бюджетного процесса через разрабатываемые и постепенно вводимые в эксплуатацию подсистемы Государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет».

Переходя к рассмотрению инструментов, применяемых Казначейством России, отметим, что созданный Федеральным казначейством единый казначейский счет (ЕКС) успешно функционирует с таргетируемым объемом остатков средств на нем, что позволяет мобилизировать дополнительные доходы в бюджет. Кроме того действуют ЕКС государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Данные счета открыты в Банке России, и Казначейство России применяет все имеющиеся в его распоряжении платежные элементы.

На наш взгляд, тенденция вводимых нововведений должна коснуться и субфедерального уровня, что позволит сквозному управлению общественными финансами создать эффективные условия управления бюджетными средствами на ЕКС и реализации казначейских инструментов и технологий на субфедеральном уровне. Необходим дальнейший поиск и отбор адаптированных к современным условиям новых механизмов и инструментов по развитию казначейского исполнения федерального бюджета по расходам.

Ко всему прочему вводятся в действие масштабные проекты, такие как казначейское сопровождение крупных государственных контрактов. Немаловажным моментом является и то, что Федеральное казначейство считается оператором государственных информационных систем в сфере государственных и муниципальных закупок, в части осуществления платежей государственному сектору, а также в вопросах обеспечения прозрачности бюджетного процесса и т.д.

Таким образом, можно говорить о том, что со времени своего воссоздания Федеральное казначейство постепенно модифицируется в институт, обеспечивающий эффективное и бесперебойное кассовое обслуживание исполнения бюджетов федерального и субфедерального уровней, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов на высоком уровне с учетом лучших мировых практик. Среди функций ведомства – корректный учет соответствующих операций и отчетность по ним, осуществление текущего и последующего внутреннего государственного финансового контроля, выполнение иных важнейших общегосударственных функций и задач.

Список литературы:

1. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.04.2019) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 11, ст. 945.
2. Указ Президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 (ред. от 15.05.2018) «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» // Собрание законодательства РФ. – 2016. – № 6, ст. 831.
3. Распоряжение Правительства от 31.01.2019 № 117-р. «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах» // Собрание законодательства РФ. – 2019. – № 6, ст. 542.
4. Дядунов Д.В. Финансы общественного сектора экономики Российской Федерации // Экономические науки. – 2012. – № 8. – С. 43-47.
5. Тельнова Ю.В. Управление бюджетными расходами // Новая наука: Современное состояние и пути развития. – 2016. – С. 181-184.
6. Официальный сайт Федерального казначейства [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://roskazna.ru/