ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

INSTITUTIONALIZATION OF SOCIOLOGICAL RESEARCH IN PUBLIC ADMINISTRATION

Svetlana Sivova,

Doctor of Science, assistant professor, Professor of the Department of history, political science and sociology, Saratov state law Academy,

Russia, Saratov

АННОТАЦИЯ

В статье анализируется практика использования социологических исследований в государственном управлении современной России. В частности, рассматриваются нормативные документы, регулирующие применение социологических исследований в сфере противодействия коррупции и в мониторинге общественного мнения о деятельности полиции. Это позволило обосновать идею о том, что такое использование социологических исследований переводит их в разряд инструментов государственного управления.

ABSTRACT

The article analyzes the practice of using sociological research in public administration in modern Russia. In particular, the article considers normative documents regulating the use of sociological research in the field of anti-corruption and in monitoring public opinion about the activities of the police. This allowed us to substantiate the idea that such use of sociological research translates them into the category of public administration tools.

Ключевые слова: социологическое исследование; государственное управление; противодействие коррупции; мониторинг общественного мнения.

Keywords: sociological research; public administration; anti-corruption; public opinion monitoring.

Эффективное управление государством предполагает хорошую информированность о реальных процессах, происходящих в обществе, и их глубокое понимание. Одним из важнейших инструментов научного познания общества являются социологические исследования. Однако, хотя никто не отрицает этого факта, но реальное использование социологических исследований в практике государственного управления в нашей стране оставляет желать много лучшего. Традиционно социологические исследования представлены в отечественном государственном управлении фрагментарно, они не носят систематического характера и потому не оказывают существенного влияния. Однако, ситуация начала меняться. Примером может служить использование социологических исследований в антикоррупционной деятельности и в работе российской полиции. Рассмотрим этот опыт подробнее.

В июне 2018 г. Указом Президента РФ был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2018-2020 годы [3]. Важным условием совершенствования этой деятельности является получение достоверной информации об уровне коррупции. Даже простое нормативное закрепление идеи об использовании эмпирических исследований в данной сфере можно было бы расценить как позитивное развитие практики государственного управления. Но государство пошло гораздо дальше: п. а ст. 1 Национального плана противодействия коррупции поручает Правительству РФ до 1 октября 2018 г. разработать и утвердить «методику проведения социологических исследований в целях оценки уровня коррупции в субъектах Российской Федерации».

Во исполнение этого положения в мае 2018 года Правительство РФ принимает соответствующее постановление [1], утверждающее целый пакет документов. Он включает в себя  «Методику проведения социологических исследований в целях оценки уровня коррупции в субъектах Российской Федерации» и три приложения к ней – инструкция интервьюера и две базовых анкеты – для изучения «бытовой» коррупции и «деловой» коррупции. Сама «Методика…» - это объемный документ на семнадцати страницах. Она состоит из четырнадцати разделов и содержит описание всех конструктивных элементов исследования.

Вначале (п. 2) вводятся два базовых понятия – «бытовая» коррупция (возникает при взаимодействии граждан и представителей органов власти) и «деловая» коррупция (возникает при взаимодействии органов власти и представителей бизнеса).  Определяется цель («оценка уровня, структуры и специфики коррупции в субъекте Российской Федерации, а также эффективность предпринимаемых антикоррупционных мер») и задачи исследования (из семи задач пять носят познавательный характер – выявление количественных и качественных характеристик коррупции в регионе, две – прикладной – оценка эффективности антикоррупционных мер и формирование информационной базы для создания антикоррупционного рейтинга административно-территориальных единиц субъекта РФ.)

Назван основной метод исследования — опрос, с указанием на возможность использования дополнительных методов. В части «бытовой» коррупции должно проводиться формализованное интервью методом «лицом к лицу» (п. 52), в части «деловой» коррупции» - опрос в электронной форме (п.  53). При этом нормативно закрепляется соблюдение принципов добровольности и анонимности участия респондентов. Охарактеризованы объект и предмет исследования. На мой взгляд, предмет описан не очень удачно, так как фактически повторяет задачи. Формулировка предмета исследования должна лаконично, но емко обозначать тот срез объекта, который будет непосредственно изучаться. В данном случае, например: количественные и качественные характеристики коррупции в регионе.

Респонденты в исследовании дифференцированы: в части «бытовой» коррупции – граждане РФ, достигшие 18-летнего возраста и проживающие на территории субъекта РФ более 2 лет, в части «деловой» коррупции – хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), ведущие бизнес на территории РФ. Отмечу, что вторая группа описана неудачно, так как юридическое лицо никак не может быть респондентом. Им может быть человек, олицетворяющий юридическое лицо (руководитель или собственник организации).

Серьезное внимание уделено обеспечению репрезентативности исследования. Определены способы формирования выборочной совокупности и допустимая статистическая погрешность — 5% (п. 19). Дана подробная характеристика методики проведения выборки. Так для изучения «бытовой» коррупции предусмотрена трехступенчатая территориальная комбинированная выборка (п. 21). На первом этапе — стратификационная выборка среди административно-территориальных единиц субъекта РФ с последующим выбором конкретных населенных пунктов внутри каждой страты случайным образом (п. 25).  На втором этапе — отбор счетных участков как первичных выборочных единиц методом систематического отбора (п. 29). На третьем этапе — отбор домохозяйств по принципу случайного отбора посредством маршрутного метода (п. 34).  В исследованиях по «деловой коррупции» проводится пропорциональная выборка по таким критериям как размер хозяйствующих субъектов и виды экономической деятельности (п. 37). Внутри отобранных единиц осуществляется случайный отбор респондентов. Положение предусматривает контроль качества выборки (п. 39), качества опроса (п. 52).

Нормативное закрепление получил и этап обработки данных (раздел IX). Он включает такие традиционные слагаемые как проверка качества данных (проверка анкет на полноту, правильность заполнения, правильность прохождения маршрута, правильность рассылки, соответствие геоллокации и времени проведения). При этом установлен высокий уровень качества — в большинстве случаев 100%, соответствие геолокации и времени — не менее 95%. Подробно регламентированы формат и структура представления полученных данных (п. 71-80).

Раздел Х устанавливает основные показатели, которые должны быть получены в ходе исследования, с дифференциацией по исследованиям в части «бытовой коррупции» и «деловой коррупции». Каждый показатель получает конкретную интерпретацию. Например, риск «бытовой» коррупции определяется как вероятность возникновения коррупционной ситуации при взаимодействии гражданина с представителями органов власти, в том числе в рамках получения государственных (муниципальных) услуг. Для исследований по «бытовой» коррупции установлено одиннадцать показателей, по «деловой» -двенадцать. Кроме интерпретации приводятся формулы, по которым следует рассчитывать показатели (с привязкой к конкретным номерам вопросов в рекомендуемой анкете. Например (п. 82):

Риск «бытовой» коррупции =

количество опрошенных респондентов, ответивших «да» на вопрос №17 .

количество опрошенных респондентов, имеющих опыт взаимодействия

с представителями органов власти на основе полученных

данных по вопросу № 14

Всего в Положении приведено 20 формул (п. 82-92, 97-108). Отдельно (раздел XI) выделены показатели, по которым отслеживается динамика изучаемого явления.

Регламентирована и форма представления результатов исследования (раздел XIV). Доклад по результатам должен включать анализ частотных и парных распределений, расчет базового набора показателей и отражать их динамику в сравнении с предыдущим периодами. К докладу в электронной форме в статистическом пакете SPSS и MS Excel прилагаются базы данных, полученных в результате опросов.

В приложениях к «Методике…» даются инструкция интервьюера и базовые анкеты.  Базовая анкета для изучения «бытовой» коррупции включает 51 вопрос, в том числе 10 вопросов о респонденте. Базовая анкета для изучения «деловой» коррупции включает 34 вопроса, в том числе 5 вопросов о самом хозяйствующем субъекте. Обе анкеты состоят из закрытых вопросов. Характерной особенностью является активное использование вопросов в табличной форме, что позволяет получать структурированные оценочные суждения респондентов.

Другим примером является нормативное регулирование социологических исследований в деятельности российской полиции. В соответствии с п.5 ст.9 ФЗ «О полиции» [4] федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел проводит постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Результаты указанного мониторинга регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет. На сайте МВД РФ в разделе «Деятельность» есть рубрика «Мониторинг общественного мнения», аналогичные рубрики есть на сайтах некоторых управлений МВД нижестоящего уровня.

Как и в примере с обеспечением антикоррупционной деятельности разработан иерархически выстроенный пакет документов. Системообразующим в этом пакете является приказ министра внутренних дел «Об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции» [2]. Приложением к приказу является «Инструкция об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции». Эта инструкция сопровождается приложением: «Порядок организации и проведения изучения мнения населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне». «Порядок…» конкретизируется благодаря трем приложениям: 1) Анкета (опросный лист) изучения мнения населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне»; 2) образец маршрутного листа; 3) образец сводной таблицы обобщенных результатов опроса населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне. (Кроме того, к рассматриваемому приказу имеется также приложение №2, не имеющее непосредственного отношения к методике проведения исследования. Это приложение содержит перечень утративших силу нормативных правовых актов МВД России.)

Собственно вопросы методики мониторинга в большеq степени освещены в документе «Порядок организации и проведения изучения мнения населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне». В этом документе установлена периодичность исследований – не реже одного раза в год (п. 1), метод сбора информации – выборочный опрос населения от 18 лет, техника опроса – индивидуальные интервью по месту жительства, выборка – не менее 300 чел. в каждом муниципальном образовании (п. 4). Охарактеризовано формирование выборки: на первом этапе отбираются улицы и(или) номера домов, на втором – отбор квартир или аналогичных им единиц (частных домовладений и т.д.). Отбор проводится маршрутным методом. Полученные в результате опроса данные переносятся на электронный носитель. «Анкета (опросный лист) изучения мнения населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД РФ на районном уровне» состоит из пяти вопросов, в том числе два вопроса – о самом респонденте (пол, возраст), три вопроса – по теме исследования. Все вопросы являются закрытыми.

Таким образом, перед нами два примера весьма специфических, как для практики социологических исследований, так и для государственного управления. Для практики социологических исследований (даже прикладных ведомственного характера) непривычно то, что «святая святых» - программа исследования сконструирована и предзадана. Для государственного аппарата непривычно то, что предметом чиновничьего исполнения будет научное исследование. В данном случае предметом нормативного регулирования стала методика и техника социологического исследования. Проявляется характерный стиль такого регулирования: 1) осуществляется в форме подзаконных нормативных актов; 2) реализует конкретные положения другого нормативного акта или программного документа; 3) воплощается в виде пакета иерархически организованных документов; 4) закрепляет конструктивные характеристики, влияющие на качество  исследования: объект, предмет, цели, задачи, методы, выборку, инструментарий; 5) решает организационные вопросы: периодичность и сроки проведения, ответственных, форму и сроки представления результатов, использование в деятельности соответствующих государственных структур. Происходит институционализация использования социологических исследований в практике государственного управления. Более того, это не просто прикладные социологические исследования, это новый жанр выполнения функций государства. Все это, на наш взгляд, дает основания говорить о том, что формируется новый инструмент государственного управления. Это весьма перспективный инструмент, соответствующий представлениям о том, каким должно быть современное демократическое государство, и как должен функционировать его аппарат.

Список литературы:

1. Постановление Правительства РФ от 25 мая 2019 № 662 «Об утверждении методики проведения социологических исследований в целях оценки уровня коррупции в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 22. Ст. 2828.
2. Приказ Министерства внутренних дел РФ от 1 декабря 2016 г. № 777 «Об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции». URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/mvd/documents/20120328164545/item/15825952 (дата обращения 01.12.2020).
3. Указ Президента РФ от 29 июня 2018 года № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» // СЗ РФ. 2018. № 27. Ст. 4038.
4. Федеральный Закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.