ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА КАК СУБЪЕКТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ПО ВОПРОСАМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА СУДЕЙ (1906-1917 ГГ.)

События 1905 г. коренным образом изменили законодательный процесс в Российской империи. Манифест  6 августа 1905 г. [17] открыл новую страницу в истории российской государственности, провозгласив создание Государственной думы и модернизировав тем самым систему законодательной власти. Манифест 17 октября 1905 г. [16] провозглашал, что «никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы» (п. 3).

Организацию нового российского парламента и законодательный процесс регламентировали три акта, принятые разновременно: «Свод основных государственных законов [2] в редакции от 23 апреля 1906 г., «Учреждение Государственной думы» (далее – УГД) от 20 февраля 1906 г. [1], «Учреждение Государственного совета» [3] в редакции от 24 апреля 1906 г.

Ст. 34 УГД, устанавливая круг субъектов, наделённых правом законодательной инициативы, относила к ним комиссии Государственной думы. Однако предоставив комиссиям возможность внесения проекта закона в парламент, законодатель по сути отказал им в праве инициировать необходимость разработки такого законопроекта.

Данное право было предоставлено группе депутатов (не менее тридцати). Они должны были подать Председателю Государственной думы письменное заявление о необходимости отмены или изменения действующего закона или об издании нового закона. Обязательным условием законодатель ставил наличие объяснительной записки к данному предложению. В случае соблюдения всех требований Председатель выносил заявление на рассмотрение Думы (ст. 55 УГД).

Впервые подобное заявление во вопросам регулирования правового статуса судей было подано в Первой Государственной думе 23 мая 1906 г. 31 депутатом в условиях нарастающего конфликта между правительством и нижней палатой парламента [4, с. 533; текст законопроекта см.: 18]. Ещё в заседании от 13 мая 1906 г. И. Л. Горемыкин обозначил основные направления деятельности правительства в нормотворческой деятельности, которые оно планировало реализовывать в тесном сотрудничестве с Государственной думой. В числе прочих вопросов председатель Совета Министров назвал принятие закона о местном суде, поскольку «обновление нравственного облика Земли Русской немыслимо без водворения в стране истинных начал законности и порядка» [4, с. 324]. Позднее, в заседании от 15 мая того же года, министр юстиции И. Г. Щегловитов подтвердил, что Министерство юстиции уже разработало соответствующий законопроект, который внесёт на рассмотрение Государственной думы [4, с. 364].

Но депутаты не собирались дожидаться законопроекта министерства, внеся своё законодательное предположение об изменении законов о судоустройстве и судопроизводстве в целом, не ограничиваясь только реформой местного суда.

По мнению депутатов, основные положения судебной реформы 1864 г., регламентирующие создание самостоятельного и независимого суда, не были последовательно реализованы. В дальнейшем постоянные изменения Судебных уставов привели к тому, что «не осталось ни одного отдела, который не отличался бы весьма значительно от первоначальной формулировки» [19, л. 5]. В связи с этим требовалось приступить к созданию нового закона о судоустройстве, который возродил бы «в чистом виде» основные положения Судебных уставов императора Александра II с учётом изменившихся в стране реалий.

Не пересматривая в целом Учреждение судебных установлений (далее – УСУ), депутаты предлагали ряд точечных мер по изменению текущего законодательства. Так, в части регулирования правового статуса судей рекомендовалось с целью обеспечения независимости суда отменить все решения, последовавшие после принятия Судебных уставов 1864 г. и направленные на расширение власти министра юстиции и старшего председателя судебной палаты. По мнению депутатов отмене подлежали ст. ст. 214, 251¹, ч. 2 ст. 254, ч. 2 ст. 256 УСУ.

В рамках борьбы с усилением власти министра юстиции депутаты высказались за необходимость корректировки ст. 248 УСУ. В действующей редакции данная статья предусматривала возможность получения судьями как общих, так и мировых судов наград по усмотрению императора. По мнению депутатов, указанная норма фактически давала возможность министру юстиции оказывать заметное давление на направление деятельности судебных мест. В новой редакции ст. 248 УСУ, предложенной депутатами, специально подчёркивалось, что судьи во время занятия ими соответствующих должностей наград не получают.

В дальнейшем, в условиях относительного мирного сосуществования III-IV Государственной думы и правительства, депутаты вносили куда менее радикальные законодательные предположения: о создании новых окружных судов и об усилении штатов действующих [см., напр.: 20; 21; 22], об учреждении мировых судов на территориях, не охваченных действием министерского законопроекта о местном суде [23] и т.д.

Могло бы стать ещё одним резонансным законодательным предположением требование об отмене волостного суда, внесённое 102 депутатами Государственной думы 12 февраля 1916 г. [24; 8, стлб. 1493] Возможная разработка данного законопроекта означала бы жёсткую конфронтацию с Государственным советом, который несколько лет назад высказался категорически против аналогичного предложения министерства юстиции в рамках рассмотрения закона о местном суде. Однако условия военного времени и грянувшая впоследствии Февральская революция помешали дальнейшему движению законопроекта.

После внесения заявления группой депутатов на заседании Государственной думы принималось решение: передать заявление в соответствующую комиссию (по вопросам правового статуса судей заявления передавались преимущественно в комиссию по судебным реформам) для признания «желательности» законопроекта [см., напр.: 7, стлб. 845, 1623 и т.д.]. О дне слушания данного заявления не позднее, чем за месяц до дня заседания оповещались министры и главноуправляющие соответствующих ведомств (ст. 56 УГД).

Если Государственная дума признавала необходимым отмену или изменение действующего или издания нового закона, предложение депутатов передавалось министру либо главноуправляющему отдельной частью для подготовки соответствующего закона. В случае, если либо министр, либо главноуправляющий отказывались, Дума могла образовать комиссию из депутатов для разработки данного законопроекта.

Так, начиная с 1910 г. Пятигорская городская дума неоднократно обращалась с просьбами об открытии в г. Пятигорске окружного суда. 11 февраля 1911 г. соответствующее законодательное предположение было внесено в Государственную думу третьего созыва, и передано впоследствии в комиссию по судебным реформам [20, л. 2] . После положительного отзыва комиссии на депутатскую инициативу, в заседании от 13 мая того же года Государственная дума признала желательным разработку законопроекта.

Правительство, однако, очень осторожно отреагировало на законодательную инициативу депутатов. Представитель Министерства юстиции разъяснил: министерство, хотя и относится «с полным сочувствием» к предложению об учреждении нового окружного суда, однако не обладает рядом необходимых сведений, чтобы окончательно принять решение о месте его открытия.  В конечном итоге, Дума поручила разработку законопроекта комиссии по судебной реформе [5, стлб. 4346-4347]. Впоследствии законопроект так и не был подготовлен.

Однако были нередки случаи, когда комиссии не поддерживали инициативу депутатов. Так, в начале 1913 г. 72 депутата в очередной раз выступили с законодательным предположением об учреждении в Пятигорске окружного суда, ссылаясь на неоднократные ходатайства по данному вопросу Пятигорской городской думы, не прекращающиеся и после 1911 г. [20, л. 1-3] Постановлением Государственной думы от 8 февраля 1913 г. указанное законодательное предположение было передано в комиссию по судебным реформам [6, стлб. 1445].

15 февраля 1913 г. последовало сходное законодательное предположение – на этот раз за подписью 40 депутатов Государственной думы  об учреждении окружного суда в г. Майкопе. Депутаты указывали, что вся Черноморская губерния и Кубанская область «обслуживаются в судебном отношении только одним окружным судом» в г. Екатеринодаре. Между тем для района, в котором идёт активное железнодорожное и портовое строительство, одного суда явно недостаточно: члены окружного суда «перегружены работою до последней степени и не в состоянии надлежащим образом удовлетворять потребности населения» [21, л. 6], в связи с чем необходимо учреждение ещё одного окружного суда – в г. Майкопе. По мнению депутатов, «учреждение в г. Майкопе Кубанской области, пользующейся также, как и Черноморская губерния, на всём своём пространстве действием суда присяжных заседателей, не представит никаких трудностей в судопроизводственном отношении и не потребует особо крупных ассигновок со стороны государственного казначейства» [21, л. 6об]. На заседании 27 февраля 1913 г. в Общем собрании Государственной депутаты приняли решение передать данное предположение также в комиссию по судебным реформам [6, стлб. 1743].

Оба эти законодательных предположения были рассмотрены в заседании комиссии по судебным реформам 28 марта 1913 г. В итоговом докладе, подготовленным Н. П. Шубинским, особо отмечалось, что «предположения об учреждении новых судов в городах Пятигорске и Майкопе соприкасаются весьма тесно», и сложно разрешить вопросы о том, является ли необходимым для Северного Кавказа одновременное учреждение двух окружных судов. Для подробного рассмотрения данного вопроса требовались бы статистические данные, которых в распоряжении комиссии по судебной реформе не имелось. В связи с этим комиссия высказалась за желательность учреждения окружного суда в г. Пятигорске. В отношении же учреждения суда в г. Майкопе указала: «вопрос об этом надлежало бы отложить… впредь до разработки и обсуждения законопроекта об открытии Пятигорского окружного суда» [20, л. 16об-17].

Анализируя норму ст. 57 УГД можно говорить о её определённой пробельности. Так, законодатель чётко не обозначил сроки, в которые должно уложиться правительство в случае, если Государственная дума поручала разработать проект соответствующему министерству. В дальнейшем это давало бы возможность министерствам затягивать с разработкой неугодных законопроектов до окончания срока действия Государственной думы [14, стлб. 2023].

С инициативой об изменении данной нормы выступила в Первой Государственной думе партия кадетов [См.: 15, с. 6], однако из-за роспуска Думы инициатива не получила дальнейшего развития.

В дальнейшем проблема была частично решена через Наказ Государственной думы: на основании ст. 62 УГД в Наказ внесли ст. 67, согласно которой Государственная дума, если «признает желательным» предложенное в порядке ст. 55 УГД законодательное предположение, обладала правом параллельной разработки, наряду с министерством, законопроекта в соответствующей комиссии.

Сенат опротестовал данную норму, полагая, что она находятся в противоречии со ст. 57 УГД, согласно которой передача Государственной думой в комиссию одобренного законодательного заявления, а следовательно и его разработка возможны лишь в том случае, если соответствующее министерство откажется разрабатывать законопроект [13, с. 12-13].

Однако Государственная дума продолжала применять ст. 67 Наказа, не согласившись с толкованием Сената. Депутаты довольно резко возразили, что в ст. 57 УГД отсутствует слово «лишь», а сама ст. 57 УГД говорит исключительно о том, что отказ министра от составления закона не может служить препятствием к выработке Думой своего закона. Трактовка же Сената «является фактическим упразднением права думской законодательной инициативы» [13, с. 12-13].

Однако практика параллельной работы над законопроектами (комиссии Государственной думы и соответствующие министерства) в целом не получила широкого распространения. За время существования российского парламента в начале ХХ в. только два законопроекта, разработанные Государственной думой, ни один из которых не регулировал вопросы правового статуса судей, были утверждены Николаем II [9, с. 257].

Вообще, анализ законопроектов, регулирующих вопросы судебной власти в общем и статуса судей в частности позволяет сделать вывод: большинство законопроектов вносилось Министерством юстиции, что лишний раз свидетельствует о незначительной роли Государственной думы как субъекта законодательной инициативы в данном вопросе. Это объясняется, на наш взгляд, как законодательным ограничением права законодательной инициативы нижней палаты парламента, о чём неоднократно писали как современники описываемых событий [12, с. 316], так и позднейшие исследователи [11, с. 16; 25, с. 147 и др.], так и более высоким профессионализмом сотрудников Министерства юстиции, полнотой владения ими информации, поступающей с мест и т. д.

Справедливости ради следует заметить, что ситуация с преобладанием министерских законопроектов складывалась в Государственной думе в целом. Так, различными министерствами и ведомствами за период работы четырёх Государственных дум, было внесено: в I Думу – 16 законопроектов, во II – 287, в III – 2567, в IV – 2625. В то время, как депутаты внесли следующее количество законодательных предположений об изменении законопроектов: 16, 44, 207 и 217 соответственно [10, с. 11].

Список литературы:

1. Высочайше утверждённое Учреждение Государственной думы от 20 февраля 1906 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXVI. Ч. 1. № 27424.
2. Высочайше утверждённые Основные государственный законы от 23 апреля 1906 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXVI. Ч. 1. № 27805.
3. Высочайше учреждённое Учреждение Государственного Совета от 24 апреля 1906 г. //ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXVI. Ч. 1. № 27808.
4. Государственная дума. Стенографические отчёты. 1906. Сессия первая. Т. I. СПб: Государственная типография, 1906 г.
5. Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчёты. 1911 г. Сессия четвёртая. Ч. III. СПб.: Государственная типография, 1911.
6. Государственная дума. Четвёртый созыв. Стенографические отчёты. 1912-1913 г. Сессия I. Ч. I. СПб.: Государственная типография, 1913.
7. Государственная дума. Четвёртый созыв. Стенографические отчёты. 1913 г. Сессия первая. Ч. II. СПб.: Государственная типография, 1913.
8. Государственная дума. Четвёртый созыв. Стенографические отчёты. 1916 г. Сессия четвёртая. Пг.: Государственная типография, 1916.
9. Дякин В. С. Сфера компетенции указа и закона в третьеиюньской монархии // Вспомогательные исторические дисциплины. Т. VIII. Л.: Наука, 1976. С. 257
10. Законотворчество думских фракций. 1906-1917 гг.: Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006.
11. Лукоянов И. В. Думская монархия: ресурс политических возможностей // Таврические чтения 2011. Актуальные проблемы истории парламентаризма. Международная научная конференция. Санкт-Петербург, Таврический дворец, 8 декабря 2011 г. Сборник научных статей / Под ред. А. Б. Николаева. СПб., 2012.
12. Милюков П. И. Воспоминания. М.: Политиздат, 1991. С. 316.
13. Наказ Государственной думы. Пг.: Государственная типография, 1915. С. 12-13.
14. Неманов Л. Прецеденты третьей думы // Право. 1912. № 38.
15. Новгородцев П. И. Законодательная деятельность Государственной думы // Первая Государственная дума. Выпуск 2. Законодательная работа. СПб.: Тип. Т-ва «Общественная польза», 1907. С. 6
16. Об усовершенствовании государственного порядка: Манифест от 17 октября 1905 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXV. Ч. 1. № 26803.
17. Об учреждении Государственной думы: Манифест от 6 августа 1905 г. // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXV. Ч. 1. № 26656
18. Проект изменений в действующих законах о судоустройстве и судопроизводстве // Законотворчество думских фракций. 1906-1917 гг.: Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006. С. 466-470.
19. РГИА. Ф. 1278. Оп. 1 (1 созыв). Д. 301.
20. РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 666
21. РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 675.
22. РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 709
23. РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 710.
24. РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 819
25. Сметанин А. В. Институт фракции в Государственной думе Российской империи (1906-1917 гг.) : Дис. … канд. ист. наук. Пермь, 2016. С. 147 и др.