ПАРТИЙНЫЕ ФРАКЦИИ И ИХ РОЛЬ В ФОРМИРОВАНИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА: ЗАРУБЕЖНЫЙ И ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ

PARTY FACTIONS AND THEIR ROLE IN SHAPING THE POLITICAL PROCESS: FOREIGN AND DOMESTIC EXPERIENCE

Evgeny Mironov

Master's student at the Academy of Public Administration under the President of the Republic of Kazakhstan

Republic of Kazakhstan, Astana

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается феномен партийных фракций как ключевых структурных элементов представительных органов власти. На основе анализа зарубежного опыта и отечественной практики выявлены особенности формирования, функционирования и институционализации парламентских фракций. Особое внимание уделяется их роли в организации политического процесса, обеспечении представительства интересов, интеграции и согласовании позиций, участии в законотворчестве и коммуникации с обществом. Подчеркивается, что в Казахстане институт фракций находится в стадии становления. Он сталкивается с проблемами ограниченной конкуренции, низкой публичности и формализма, однако политические реформы последних лет открывают перспективы для их развития. Делается вывод о необходимости укрепления многопартийности, расширения взаимодействия с гражданским обществом и заимствования успешных зарубежных практик.

ABSTRACT

The article examines the phenomenon of party factions as key structural elements of representative government bodies. Based on the analysis of foreign experience and domestic practice, the peculiarities of the formation, functioning and institutionalization of parliamentary factions have been identified. Special attention is paid to their role in organizing the political process, ensuring representation of interests, integration and coordination of positions, participation in lawmaking and communication with society. It is emphasized that in Kazakhstan, the institution of fractions is in its infancy. It faces problems of limited competition, low publicity, and formalism, but the political reforms of recent years have opened up prospects for their development. It is concluded that it is necessary to strengthen the multiparty system, expand cooperation with civil society and adopt successful foreign practices.

Ключевые слова: партийные фракции; парламент; политические партии; представительные органы; парламентская дисциплина; политическая конкуренция; Казахстан.

Keywords: party factions; parliament; political parties; representative bodies; parliamentary discipline; political competition; Kazakhstan.

Динамичное развитие современного общества сопровождается трансформацией политических институтов и механизмов представительства интересов. Политические партии, оставаясь ключевыми акторами политической системы, адаптируются к новым условиям, что отражается и на их структурных подразделениях – парламентских фракциях. Последние представляют собой особые организационные формы, обеспечивающие связь между обществом и государством, артикуляцию интересов социальных групп, а также функционирование демократических процедур.

В основу узкого понятия политической партии заложен целый ряд признаков, подчеркивающий отличие данного института политической системы от иных ее элементов. Наиболее широко используемым в этой связи становится узкое понятие, выделенное видным американским специалистом в области сравнительной политологии Джозефом Лаполамбара: 1) партия – это носитель определенной идеологии; 2) партия – это организация, т.е. достаточно длительное объединение людей на самых разных уровнях политики от местного до международного; 3) цель партии – осуществление и захват власти; 4) каждая партия старается обеспечить себе поддержку народа – от голосования за нее до активного членства [1]. Минималистские определения связаны также с электоральным участием и стремлением партий к приобретению властных полномочий: 1) партия – это команда людей, стремящаяся контролировать государственный аппарат, путем приобретения должностей на надлежащим образом организованных выборах (Э.Даунс) [2]; 2) партии определяют участие в свободных выборах, в особенности если с течением времени они могут одержать победу (Д. Шлезинджер) [3]. Эти определения предполагают наличие свободных выборов и конкуренции.

Широкие определения понятия связывают партии со стремлением к получению властных позиций и сотрудничеством с широкими группами населения: 1) партии стремятся к захвату власти или участию в ее отправлении и опираются на поддержку широких слоев населения (М.Дюверже) [4]; 2) партия – это любая политическая группа, имеющая официальное название, участвующая в выборах и способная путем участия в выборах (свободных или несвободных) замещать государственные должности своими кандидатами (Дж. Сартори) [5].

Как отмечает К. Джанда, ни то, ни другое определение нельзя считать исчерпывающим, оно предполагает возможность существования партий без участия в выборах. Дж. Сартори допускает, что выборы не обязательно должны быть свободными. Но за скобками остаются партии, стремящиеся приобрести власть или уже овладевшие ею, не прибегая к выборам. Он предлагает «широкое» определение, где партии обладают состязательной, сдерживающей или же подрывной стратегией: партия – это любая группа, стремящаяся к приобретению власти для своих признанных представителей любыми возможными средствами [6].

Парламентские фракции выступают неотъемлемым и значимым структурным компонентом современного института многопартийности. По своей сути они представляют собой организационные формы, через которые политические партии реализуют одну из ключевых функций – функцию представительства интересов различных социальных групп и всего общества в целом. Подобно тому как сами партии образуют политический спектр государства, парламентские фракции структурируют и упорядочивают политическое пространство внутри представительного органа власти. Их деятельность обеспечивает не только выражение и согласование различных общественных позиций, но и формирование устойчивых механизмов взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также повышение уровня институционализации парламентской деятельности. Парламентские фракции можно рассматривать как важное звено в системе политического посредничества между обществом и государством, а также как инструмент укрепления демократических процедур и политического плюрализма.

Фракция (от лат. fractio – разламывание): 1) (устар.) группа людей, объединенная профессиональными, цеховыми интересами; 2) группировка внутри политической партии, в парламенте [7].

В конституционном и парламентском праве [8] – депутатская группа в парламенте или ином представительном органе, в которую входят депутаты, избранные от определенной партии или избирательного блока партий.

Фракция представляет собой важное и относительно самостоятельное структурное звено представительного органа власти. В рамках парламентской практики фракции, как правило, обладают комплексом прав различного характера. К ним относятся:

- представительские права, которые подразумевают участие в деятельности комитетов, комиссий и иных органов парламента;

- процедурные права, т.е. участие в обсуждении и продвижении законопроектов, а также в рассмотрении ключевых политических и социально-экономических вопросов;

- организационно-технические права, т.е. предоставление помещений, аппарата, консультативного персонала, а в отдельных парламентах также выделение финансовых ресурсов.

В современной парламентской системе деятельность большинства законодательных органов как на центральном, так и на местном уровнях выстраивается именно на фракционной основе. Внутри фракций действует партийная дисциплина, которая может варьироваться от мягкой до достаточно жесткой. Голосование депутатов по стратегически важным вопросам, как правило, определяется заранее принятым решением фракции. В условиях строгой дисциплины отказ депутата подчиниться такому решению или серьёзные расхождения с позицией большинства членов фракции могут привести к его исключению. При этом подобные санкции не влияют на депутатский статус. Парламентарий сохраняет свой мандат, даже если был избран по партийному списку, и может продолжить деятельность в качестве независимого депутата либо войти в состав другой фракции или депутатской группы.

С целью предотвращения чрезмерной фрагментации политического пространства и появления слишком малочисленных объединений, в регламентах ряда парламентов закреплены определённые требования к численности депутатов, необходимых для формирования фракции. Такие меры способствуют поддержанию эффективности работы законодательного органа и укреплению его институциональной стабильности.

Высокая значимость деятельности депутатских групп напрямую обусловлена выполнением ими целого комплекса функций, каждая из которых имеет самостоятельное значение для эффективного функционирования представительного органа.

Во-первых, функция представительства. Депутатские группы трансформируют общественные настроения и ожидания в конкретные политические и социально-экономические требования. Разумеется, не все позиции, существующие внутри группы, находят отражение в итоговых решениях, однако она стремится максимально согласовать внутренние разногласия и сблизить интересы, которые отстаиваются вовне, с мнением отдельных её членов.

Во-вторых, функция интеграции интересов. Депутатские группы выполняют важную роль в систематизации и согласовании позиций. Внутригрупповые дискуссии позволяют свести воедино различные интересы, что приводит к выработке общей позиции в форме набора приоритетных требований. Именно рациональный выбор этих приоритетов определяет способность группы влиять на законотворческий процесс и на политическую ситуацию в целом. Учитывая, что политическая система может реализовать лишь ограниченное число требований, депутатские объединения вынуждены выделять наиболее значимые и реально достижимые цели.

В-третьих, функция коммуникации. Депутатские группы или фракции выполняют роль канала передачи информации. С одной стороны, они доводят до сведения представительного органа настроения определённых социальных слоёв, состояние дел в экономике или отдельных сферах общественной жизни. С другой стороны, они информируют общественность о своей деятельности и позициях. Однако в реальной практике открытость и публичность депутатских групп остаются скорее исключением, чем устойчивым правилом, что свидетельствует о необходимости повышения прозрачности их работы.

В-четвёртых, ключевая функция – это участие в законодательном процессе. Депутатские группы не только поддерживают или отклоняют законопроекты, но и стимулируют их разработку, выступая инициаторами отдельных предложений. Сформулированные внутри группы интересы и цели часто реализуются посредством лоббистской деятельности, которая становится инструментом продвижения политических и социально-экономических инициатив.

Таким образом, депутатские группы можно рассматривать как важнейшие институциональные механизмы, обеспечивающие представительство, согласование и артикуляцию интересов, а также оказывающие непосредственное влияние на законодательную деятельность и политическую систему в целом.

Анализ зарубежного опыта демонстрирует, что институт парламентских фракций является фундаментальной основой функционирования представительных органов власти и играет системообразующую роль в политическом процессе. В разных странах структура, статус и полномочия фракций определяются конституцией, парламентскими регламентами и партийными традициями.

Наиболее чётко институт фракций проявляется в странах с парламентской системой, таких как Великобритания, Германия, Италия, Испания и другие. Здесь фракции становятся фактически «ядром» политической жизни парламента, определяя баланс сил и формируя правительственные коалиции.

Партийные фракции в Великобритании представляют собой основное средство управления парламентом. Партийные фракции (parliamentary parties или parliamentary groups) в Великобритании представляют собой объединения депутатов Палаты общин и Палаты лордов, избранных или назначенных от конкретной партии. Функция партийной дисциплины обеспечивается системой «кнутов» (whips), которые контролируют участие депутатов в голосованиях и соблюдение ими партийной линии. Нарушение партийной дисциплины влечет за собой санкции – от предупреждений до исключения из фракции. Согласованность действий фракций делает парламентскую систему предельно предсказуемой и обеспечивает стабильность правительства. В правящей партии лидер фракции совпадает с должностью премьер-министра, в оппозиции – с лидером оппозиции. Таким образом, фракции напрямую связаны с формированием правительства. Победившая на выборах партия формирует парламентскую фракцию, которая становится базой для формирования правительства. Фракционная дисциплина гарантирует стабильное голосование за законопроекты правительства, что обеспечивает его устойчивость. При слабой дисциплине возможны внутрипартийные расколы, что особенно ярко проявлялось в британской политике в периоды кризисов (например, дебаты по Брекситу в 2016-2019 гг.).

Оппозиционные фракции в Великобритании формируют так называемое «теневое правительство», которое повторяет структуру действующего кабинета министров и критикует его политику. Партийные фракции оппозиции активно используют парламентские механизмы (вопросы правительству, парламентские расследования, дебаты), чтобы влиять на общественное мнение [9].

Фракции в Германии («Fraktionen») рассматриваются как самостоятельные юридические субъекты, обладающие широкими правами – от внесения законопроектов до участия в работе комитетов и определении повестки дня. Конституционный суд Германии неоднократно подчеркивал, что именно фракции, а не отдельные депутаты, являются реальными носителями парламентской воли. Фракции в немецком бундестаге и ландтагах не только представляют интересы партий, но и выполняют ключевые функции в формировании повестки дня, организации парламентской деятельности, подготовке законопроектов и осуществлении контроля над исполнительной властью. Партийная дисциплина в немецкой политической культуре очень сильна. Депутаты обязаны голосовать в соответствии с решениями фракции, что обеспечивает единство политической линии.

В государствах с президентской системой, таких как, например, США, Бразилия, Мексика, роль парламентских фракций менее институционализирована и более гибкая.

Политическая система США отличается высокой степенью институционализации партийной конкуренции и наличием устойчивой двухпартийной модели, где главенствуют Демократическая и Республиканская партии. Несмотря на внешнюю монолитность, внутри этих партий существуют различные течения и группировки – фракции, которые отражают идеологическое, социальное и региональное разнообразие американского общества. Фракции играют важную роль в формировании политического курса, в разработке законодательных инициатив и в стратегии выборных кампаний.

В Конгрессе отсутствует формальная система фракций, однако партийные кокусы (caucuses) выполняют сходные функции. В отличие от Европы, партийная дисциплина здесь значительно слабее. Депутаты могут голосовать вразрез с позицией партии, исходя из интересов своего округа. При этом именно партийные объединения определяют комитетные назначения и влияют на формирование политической повестки.

В Бразилии и Мексике наблюдается фрагментация партийных систем, и парламентские фракции становятся ареной для выработки компромиссов и заключения временных союзов. В таких условиях важнейшей функцией фракций является способность объединять различные интересы и формировать минимальные условия для работы законодательной власти.

Таким образом, в странах с устоявшимися демократическими институтами фракции играют ведущую роль в законодательном процессе, а их статус закреплен на правовом уровне. Жёсткая партийная дисциплина (Германия, Великобритания) обеспечивает предсказуемость и эффективность, тогда как гибкие модели (США, Латинская Америка) акцентируют внимание на представлении локальных интересов и плюрализме.

В Республике Казахстан институт парламентских фракций находится в процессе становления и постепенно приобретает всё большее значение в рамках политической модернизации. Фракции в Мажилисе создаются в соответствии с Конституцией РК, Законом «О парламенте» и регламентом. Они обладают рядом полномочий, такими как внесение законодательных инициатив; участие в распределении мест в парламентских комитетах; формирование парламентских запросов; участие в согласительных комиссиях; предложение кандидатур на должности в Парламенте.

Согласно статье 34 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», депутаты Парламента вправе создавать депутатские объединения в виде фракций политических партий и депутатских групп. Под фракцией понимается «организованная группа депутатов, представляющих политическую партию, зарегистрированную в порядке, установленном законом, которая в целях выражения интересов соответствующей политической партии создается в Мажилисе Парламента» [10].

На протяжении 2000-2010-х годов в Мажилисе доминировала одна партия («Нур Отан»), что сдерживало развитие полноценного межфракционного взаимодействия. Введение мажоритарно-пропорциональной системы выборов в 2022 году способствовало появлению более конкурентной среды и расширению фракционного представительства. В настоящее время в Мажилисе Парламента РК представлены несколько партийных фракций («AMANAT», «Ауыл», «Respublika», «Ак Жол», Народная партия Казахстана, Общенациональная социал-демократическая партия), каждая из которых стремится к выражению интересов определённых социальных групп [11].

Введение смешанной избирательной системы на местном уровне в 2022 году стало важным шагом для институционализации партийных фракций в маслихатах. Теперь наряду с партийными списками часть депутатов избирается по одномандатным округам, что усилило политическую конкуренцию. Партийные фракции в маслихатах участвуют в распределении мест в комиссиях, координируют работу с акиматами, отстаивают интересы избирателей на региональном уровне.

Однако на практике деятельность партийных фракций в Казахстане пока остаётся ограниченной: дискуссии зачастую носят формальный характер, а партийная дисциплина не всегда является результатом внутрипартийной демократии, а скорее транслирует общенациональную политическую линию. Анализ позволяет выделить ключевые проблемы, препятствующие полноценному развитию фракционной системы.

Прежде всего, серьёзным вызовом остаётся ограниченная политическая конкуренция. На протяжении длительного времени партийная система Казахстана отличалась фактическим доминированием одной партии, что приводило к снижению значимости межфракционного взаимодействия. Даже после реформирования избирательной и партийной систем и появления новых партий в Мажилисе реальное политическое соперничество пока не приобрело устойчивого характера.

Не менее важной проблемой является все еще проявляющийся формализм во внутрипарламентской деятельности. В некоторых случаях фракции действуют не как самостоятельные субъекты политики, а как структуры, транслирующие позиции партийного руководства или исполнительной власти. В результате они ограничены в возможности формировать альтернативную повестку и инициировать собственные законодательные инициативы.

С этим тесно связана проблема низкой публичности и информационной закрытости. Если в западных парламентах фракции активно взаимодействуют с гражданами, то в Казахстане их деятельность редко становится объектом общественного внимания. Заседания проходят преимущественно в закрытом формате, а отчётность перед избирателями носит декларативный характер. Отсюда вытекает ещё одна проблема – это слабое взаимодействие с гражданским обществом. Экспертные сообщества, неправительственные организации и аналитические центры довольно слабо вовлечены в работу фракций, что снижает качество парламентских решений и лишает их общественной легитимности.

Существенным препятствием выступает и характер партийной дисциплины. В казахстанской практике она пока еще носит в большей степени директивный, вертикальный характер, формируясь «сверху вниз», а не как результат внутрипартийных дискуссий. Это приводит к снижению автономии депутатов и препятствует выработке гибких и компромиссных решений. Наконец, общесистемной проблемой остаётся дисбаланс ветвей власти, при котором исполнительная власть сохраняет приоритетные позиции, ограничивая возможности Парламента и его фракций в контроле над политическим процессом.

Вместе с тем, наличие указанных трудностей не означает отсутствия перспектив. Напротив, политические реформы последних лет открывают определённые возможности и перспективы для качественного преобразования института партийных фракций.

Одним из ключевых направлений является укрепление многопартийности и электоральной конкуренции. Смешанная избирательная система создала условия для увеличения числа партий, что в перспективе позволит развить межфракционный диалог и повысить уровень политического плюрализма. С этим связано и постепенное укрепление институциональной самостоятельности фракций, так как по мере консолидации партий и роста их электоральной базы они смогут активнее влиять на парламентскую повестку, выступать инициаторами альтернативных законопроектов и вырабатывать собственные стратегии политического участия.

Значительный потенциал развития кроется и в повышении открытости и публичности деятельности фракций. Использование цифровых платформ, регулярные отчёты перед гражданами, проведение общественных слушаний и встреч с избирателями способны повысить доверие к парламенту и укрепить его легитимность. В этом же русле важно расширять взаимодействие с гражданским обществом, вовлекая НПО и экспертные организации в подготовку и обсуждение законодательных инициатив.

Не менее перспективным направлением является формирование культуры парламентских дебатов. Развитие традиции открытых и содержательных дискуссий между фракциями может придать политическому процессу большую прозрачность, а также способствовать выработке решений на основе компромиссов, что особенно актуально в условиях многопартийного парламента.

Наконец, важным ресурсом для казахстанских фракций является использование международного опыта. Так, практика «партийных кнутов» в Великобритании может послужить примером для повышения дисциплины, тогда как американская традиция открытых слушаний может способствовать расширению общественного участия. Адаптация этих элементов с учётом национальных особенностей позволит укрепить позиции фракций и повысить эффективность их работы.

В целом, можно заключить, что развитие парламентских фракций в Казахстане идёт по пути постепенной институционализации. Несмотря на сохраняющиеся трудности, политические реформы последних лет создают условия для укрепления их роли как посредников между обществом и государством. В перспективе фракции способны стать одним из ключевых механизмов формирования конкурентной политической среды и углубления демократических процессов в стране.

Институт парламентских фракций играет ключевую роль в организации политического процесса, выступая связующим звеном между обществом и государством. Зарубежный опыт показывает, что фракции способны не только структурировать парламентскую деятельность, но и обеспечивать устойчивость правительств, эффективное взаимодействие между ветвями власти и высокий уровень политической конкуренции.

Для Казахстана фракции становятся важным элементом политической модернизации, однако их развитие сопровождается рядом проблем, такими как ограниченная многопартийность, формализм в парламентских дискуссиях, низкая публичность и слабая интеграция с гражданским обществом. Несмотря на это, реформы последних лет (смешанная избирательная система, регистрация новых партий) создают предпосылки для укрепления роли фракций.

Перспективы же развития партийных фракций связаны с:

- дальнейшем укреплением многопартийной системы и электоральной конкуренции;

- повышением прозрачности деятельности фракций и их публичной отчетности;

- расширением диалога с гражданским обществом и экспертным сообществом;

- формированием культуры парламентских дебатов;

- адаптацией лучших зарубежных практик (британская система «кнутов», американские открытые слушания, немецкая юридическая институционализация).

Таким образом, партийные фракции в Казахстане имеют потенциал стать самостоятельными субъектами политического процесса, способными не только транслировать позиции партийного руководства, но и выражать реальные интересы общества. Их укрепление будет способствовать демократизации и устойчивому развитию политической системы страны.

Список литературы:

1. LaPalombara J., Weiner М. Political Parties and Political Development. - Princeton: Princeton University Press, 1966
2. Downs A. An Economic Theory of Democracy. - N.Y., 1957
3. Schlesinger J. Political Parties and Winning of Office. - Ann Arbor, 1991
4. Дюверже M. Политические партии. - M.: Академический проект, 2000
5. Sartori G. Party and Party Systems // A Framework for Analysis. -N .Y ., 1976.-Vol 1
6. Джанда К. Сравнение политических партий: исследование и теория // Современная сравнительная политология. - М., 1997
7. Российский энциклопедический словарь. Книга 2. - Н.: Я Издательство: Большая Российская энциклопедия; 2000 г.
8. Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» - М.: Юристъ; 1997
9. Alderman, R., & Cross, J. P. Parliamentary Party Groups in European Democracies. – Routledge, 2017
10. Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_. Дата обращения 07.09.2025
11. Тагаев А.У. Порядок формирования, состав и структура Парламента Республики Казахстан // Вестник Института законодательства РК №1(17), 2010