РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

DEVELOPMENT OF THE INSTUTE OF GOVERNER IN MODERN RUSSIA

Sukharev Denis

master’s student, Surgut State University,

Russia, Surgut

АННОТАЦИЯ

Цель статьи заключается в рассмотрении развития института губернаторства России. В ходе исследования использовались сравнительный метод и описательный анализ. С их помощью было установлено, каким образом развивалась система управления регионами различных исторических этапов. В результате был установлен фактический переход с открытой и конкурентной политической системы на закрытую и неконкурентную.

ABSTRACT

The purpose of the article is to consider the development of the institute of governorship in Russia. The comparative method of descriptive analysis was used in the research. With their help, it was established how the system of regional governance developed at different historical stages. As a result, the actual transition from an open and competitive political system to a closed and non-competitive one was established.

Ключевые слова: губернатор; выборы в России; политический институт; политическая конкуренция; реформы; региональная политика; прямые выборы; непрямые выборы; федерализм.

Keywords: governor; elections in Russia; political institution; political competition; reforms; regional policy; direct elections; indirect elections; federalism.

Формирование института губернаторства связано с возникновением федерализма и является его неотъемлемой частью при распределении власти, появившись в России еще в 1708 г. во время правления Петра I. Тогда проведение данной реформы было обусловлено неспособностью воеводского управления предотвратить восстания 1707–1709 гг. на местах. Должность губернатора учреждалась для руководства административными, полицейскими, финансовыми, хозяйственными, военными и судебными учреждениями.

После проведения февральской революции данная система претерпела ряд изменений. В 1923-1929 гг. губернии заменились областями и краями, а сама советская система управления была институционально унифицирована и управлялась формально дуалистически посредством параллельного существования партийных органов ВКП(б) – КПСС и собственно советских органов власти.

Политическая власть до конца 1980-х гг. принадлежала КПСС. «Фактически партия представляла собой жестко-централистскую иерархически построенную организацию, где каждый нижний уровень был полностью подконтролен вышестоящему» [1, с. 18].

Изменения начались в период перестройки в СССР, когда правящей элитой был взят курс гласности, отразившийся в принятии резолюции в 1988 г. Данные реформы благоприятствовали данному процессу, соответствуя курсу демократизации и передачи власти от партийных органов советским.

Постепенно влияние центра ослабло, а самостоятельность и значение периферии усилились: это было связано в том числе и с учреждением Верховного Совета РСФСР в 1990 г., главой которого стал Б.Н. Ельцин.

Б.Н. Ельцин начал проводить ротацию региональных элит. В этот период времени удалось кардинально изменить старую и создать новую систему, в которой прежде декоративные советы на региональном уроне стали реальными центрами власти.

В 1993 г. произошел прецедент, который был сопровождён роспуском парламента Б.Н. Ельциным. Данное событие стало толчком для отхода от курса строительства демократического режима с плюрализмом мнений, после чего как легитимно избранный парламент, и оппозиция были насильно подавлены действующей властью.

В результате к 1993 г. в России сформировалась система, где у оппозиции была отобрана возможность препятствовать действующей власти в проведении ее политики. Губернаторы в значительной степени поддерживали политику, проводимую Б.Н. Ельциным, получая взамен ряд преференций (политических, экономических).  Институт губернаторства стал опираться на персонализацию и принцип единоначалия, в значительной степени главами администраций являлись представители старой управленческой элиты, а проведение прямых выборов губернаторов для Б.Н. Ельцина стало нежелательным: «Борис Ельцин явно считал выборы глав неизбежным злом» [6, с. 408].

Основным итогом 90-х гг. XX ст. в России стало ограничение политической конкуренции в сравнении с уровнем, достигнутым на рубеже 1980–1990 гг. Связано оно было с принятием Конституции РФ в 1993 г., снизившей роль парламента. Политика президента и правительства перестала зависеть от позиции парламентского большинства. Был создан прецедент силового подавления парламентской оппозиции, получила развитие практика контроля над СМИ. При этом усилилось влияние региональных элит, которые несмотря на ряд полученных привилегий от федерального центра пошли против президента и косвенно смогли добиться его ухода с должности.

На фоне усиления влияния региональных глав, губернаторы перед выборами депутатов Государственной Думы III созыва в 1999 г. решили усилить свои позиций на федеральном уровне и создали блок «Отечество – Вся Россия» (далее – ОВР). На что, распавшаяся партия власти, в лице

«Наш дом – Россия» организовала свой блок «Медведь» (позже партия «Единство»), во главе которой находился В.В. Путин, и выступила против ОВР. В результате ОВР не удалось обойти «Единство», финишировав на 3 позиции.

После инаугурации В.В. Путина на должности Президента РФ началась политика ослабления региональной бюрократии и стала создаваться система управления, где губернаторы подчинялись только президенту. В первую очередь были образованы федеральные округа и отобраны полномочия у губернаторов по контролю силовых структур.

В данный период немногим партиям удалось сохранить свое существование, в результате оставшиеся стали монополистами по выдвижению кандидатов. По этой же причине у губернаторов сузилось число политических партнеров, и они были вынуждены сотрудничать с оставшимися игроками – федеральными партиями. «Единая Россия» (далее – ЕР) с этого периода после своей реорганизации из «Единства», постепенно укрепляет свои позиции, вовлекая всех значимых политиков в свои ряды, становясь мощным механизмом воздействия на региональные элиты [3, с. 76].

Тренд на ограничение конкуренции продолжился. В 2004 г. на фоне теракта в Беслане В.В. Путин на заседании правительства принял решение об отмене прямых выборов губернаторов, с целью усовершенствования и создания единой системы управления. Чуть позже был осуществлен переход на полностью пропорциональную систему, которая позволяла: «Беспрепятственно реализовывать как региональные интересы центра, так и интересы местной политической элиты» [4, с. 41]

В период 1999–2007 гг. возросла зависимость губернаторов от ЕР, значительное количество списков возглавляли главы субъектов, после победы ЕР они отказывались от полученного мандата в пользу другого кандидата. К 2007 году 75 из 84 губернаторов состояло в ЕР: фактически существовала система консолидированного участия региональных властей на выборах в списке ЕР.

После выборов президента в 2008 г., главой государства стал Д.А. Медведев. В рамках его решения кандидатуры на пост губернаторов имели возможность выдвигать только партии, получившие наибольшее количество голосов на региональных выборах, а всего к 2009 г. в России осталось 7 партий. Сокращение числа партий происходило одновременно с негативными процессами в экономике и снижения уровня жизни, непрерывно происходившего с 2008 г. Это привело к сосредоточению протестных голосов в кампании 2011/2012 в поддержку партий парламентской оппозиции.

Реакцией власти стало проведение комплекса мер, затрагивающих кадровую политику. Так, была возвращена процедура прямых выборов глав регионов, которая стала решением проблем «путинской системы централизации власти и превращения её из пространства согласования разнообразных интересов в вертикаль, то есть полуфеодальный инструмент контроля над местными элитами» [2, с. 35]. Помимо этого, губернаторам был передан ряд полномочий, например: утверждать региональных руководителей и координировать деятельность МВД, Минюста, МЧС, судебных приставов, ФСИН, а также дана возможность выбирать процедуру выборов мэров муниципалитетов, что к 2015 г. привело к тому, что почти повсеместно мэры были выбраны депутатами представительных собраний.

С 2012–2018 гг. было проведено 110 губернаторских кампаний, большинство из них 86 из 87 до 2017 г. были избраны в 1 тур с результатом в более 60 % и 9 с результатом менее 60 % (побеждали шедшие на новый срок главы или врио главы). В данный период уровень политической конкуренции был незначительным, все меньше стал играть фактор личности.

Ситуация кардинально изменилась к 2018 г. из 22 субъектов РФ в 4 регионах был проведен 2 тур, и в 9 субъектах глава получал менее 60 %. Под влиянием повышения пенсионного возраста, налогов и иных социально-экономических реформ началось новое массовое протестное голосование, «возник тот же самый феномен, что в 2008–2011 гг.: когда не за кого голосовать, избиратели назло начинают голосовать даже за ту альтернативу, что есть, фактически превращая выборы в референдум о недоверии» [5, с. 24]. Тем не менее в значительной части регионов ЕР сохранила свои позиции, вследствие чего лишь в 2 из 37 регионов, где проходили выборы глав, победителями оказались представители КПРФ.

Таким образом, после перехода к режиму гласности были проведены значительные изменения в партийной и избирательной системе, росту самостоятельности регионов, была введена конкурентная многопартийная система, способствующая вовлечению в политическую жизнь государства нескольких организаций. Это было возможно благодаря отсутствию жестких требований в 1980–90-е гг. для создания политического объединения и наделению их равными возможностями конкуренции между собой, а также по отношению к региональным органам власти. На данном рубеже конкуренция играла роль механизма формирования и ротации правящих элит, корректировала политический курс. Постепенно данная система стала меняться и становится более закрытой после снижения роли парламента и введения закона о партиях и пропорциональной системы, увеличения заградительного барьера, отмены прямых выборов губернаторов. Это привело к резкому снижению политических организаций и к политической и экономической зависимости регионов от федерального центра: действующая власть окончательно установила свои доминирующие позиции.

Список литературы:

1. Заборский И.А. Разделяй и властвуй: политические партии в региональных законодательных собраниях, 2003-2007 гг. // Российское электоральное обозрение. – 2007. – №1. – С. 41–53.
2. Захаров А., Макарычев А., Бляхер Л., Даугавет А., Савченко, А. К новой модели российского федерализма: взгляд их регионов. – М.: Горбачев–Фонд, 2012. – 80 с.
3. Иванов В.В. Глава субъекта Российской Федерации. – в 2 кн. – М.: Издание книг ком, 2019. – 600 с.
4. Кынев А.В. Губернаторы в России: между выборами и назначениями. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2020. – 1030 с.
5. Кынев А.В. Выборы региональных парламентов в России 2014–2020: Новая департизация и Управляемая партийность 2.0. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2021. – 1216 с.
6. Лукьянова Е.А., Порошин Е.Н., Шпилькин С.А., Арутюнов А.А., Зворыкина, Е.В. Выборы строго режима. – М.: Мысль, 2022. – 496 с.