ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ (НА ПРИМЕРЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)

ELECTION OF DEPUTIES OF REPRESENTATIVE BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION ON THE REGIONAL AND MUNICIPAL LEVELS (ON THE EXAMPLE OF THE KRASNODAR TERRITORY)

Ivan Uporov

  doctor of Historical Sciences, Ph.D., Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,

Russia, Krasnodar

АННОТАЦИЯ

В статье раскрывается особенности правового регулирования муниципальных выборов по избранию депутатов представительных органов муниципальных образований в нормах законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов. Анализируются о ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», законы Краснодарского края, на примере которого осуществлено исследование, уставы муниципальных образований данного региона, научные труды по заявленной теме. Выявляются проблемные вопросы, обосновываются предложения по их разрешению.

ABSTRACT

The article reveals the peculiarities of the legal regulation of municipal elections for the election of deputies of representative bodies of municipalities in the norms of the laws of the subjects of the Russian Federation and municipal legal acts. There are analyzed the Federal Law "On the Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in the Referendum of Citizens of the Russian Federation", the Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", the laws of the Krasnodar Territory, exemplifying the study of the municipalities of the region the stated topic. Problem issues are identified, proposals for their solution are justified.

Ключевые слова: муниципальные выборы, депутат, представи­тельный орган, муниципальное образование, местное самоуправление, закон, устав, избиратели, голосование, избирательная система.

Keywords: municipal elections, deputy, representative body, municipal entity, local government, law, charter, voters, voting, electoral system.

В современной России депутаты представительных органов муниципальных образований избираются в соответствии с нормативно-правовыми актами трех уровней публичной власти (федерального, регионального и муниципального). На федеральном речь идет прежде всего о ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. [1] (далее – Закон о выборах 2002 г.) и ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2] (далее – ФЗ 2003 г.). В этих и ряде других законов организация и проведение муниципальных выборов отрегули­рованы достаточно подробно, причем настолько, что для субъектов РФ и муниципальных образований места для самостоятельного регули­рования остается немного [3, с. 116; 4, с. 84]. Тем не менее такое регу­лирование имеется – рассмотрим основные его особенности подробнее.

Прежде всего отметим, что субъекты РФ имеют полномочия определять перечень видов избирательных систем и условия их применения при проведении муниципальных выборов, которыми должны руководствоваться в муниципальных образованиях. Концептуальные положения на это счет закреплены в Законе Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» [5], где в ч. 3-5 ст. 164 указывается: «Законом Краснодарского края могут быть опре­делены условия применения видов избирательных систем в муници­пальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств … Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью насе­ления менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) много­мандатным избирательным округам … В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депу­татских мандатов» [5]. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что по сравнению с первоначальной редакцией закона (2004 г.) данные нормы менялись несколько раз, причем существенным образом.

Более подробно указанные нормы находят развитие в специальном законе – Законе Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» [6], где, в частности, в ч. 2 ст. 4 указывается, что Выборы депутатов представительного органа муниципального образования могут проводиться: 1) по мажоритарной системе относительного большинства (если выборы признаны состоявшимися и действительными, избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам); 2) по пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, распре­деление депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями по муниц­ипальному избирательному округу, пропорционально полученному числу голосов избирателей); 3) по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, часть депутатов от их установленной численности избирается по мажоритарной системе относительного большинства, остальные депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по пропорциональной системе). Краевой законодатель уточняет также, что «не менее 25 процентов депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, на территории которого зарегистрировано не менее 600000 избирателей и имеющего статус городского округа, распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и разбитыми ими на общемуниципальную часть и территориальные группы, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов» [6].

При этом избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования исходя из указанного перечня. Следует заметить, что для муниципальных образований пропорциональная избирательная система пока непривычна. В литературе уже длительное время доминирует негативное к ней отношение. Так, по мнению И.В. Захарова, «партийное представительство не отражает всей сути народного суверенитета. Власть в государстве принадлежит народу. Местное самоуправление в одном из контекстов рассматривается именно в качестве способа осуществления народной власти, формой ее реализации. Следовательно, в муниципальном образовании власть принадлежит местному сооб­ществу. Данную ему власть местное сообщество может осуществлять двумя путями: непосредственно (путем выборов, референдумов, народной правотворческой инициативы и т. п.) либо через выбранные им органы. Процесс выборов представляет собой процесс делегирования населением муниципального образования какому-либо определенному лицу на конкретный срок полномочий по осуществлению власти. В такой ситуации население, передавая полномочия, знает лицо, ответственное за их исполнение (либо неисполнение). В случае передачи властных полномочий какой бы то ни было организации весьма сложно определить субъекта ответственности в случае их невыполнения. Кроме того, передавая полномочия по осуществлению власти избирательному объединению, избиратель неизбежно передает их конкретным личностям, позицию которых он поддерживает. Такая ситуация перечеркивает существо народного суверенитета» [7, с. 36].

В основном соглашаясь с такой позицией, мы не можем поддержать запрет пропорциональной системы, которая уже апробирована мировым опытом. И население должно иметь возможность выбора одной из них - не нужно забывать, что окончательное решение принимается все же в муниципальном образовании. Другое дело, что, на наш взгляд, запрещать любую из систем в региональных законах нецелесообразно, но в указанных нормах как раз содержится запрет – так, в городских округах с указанным выше количеством избирателей обязательно нужно использовать пропорциональную систему, и здесь выбора у муниципалитета нет. Возникает вопрос: а почему, собственно, за муниципалитет уже принято решение? На наш взгляд, таких ограни­чений быть не должно. В рассматриваемом законе указывается также, что в случае применения смешанной мажоритарно-пропорциональной системы количество депутатов представительного органа, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам, определяется уставом муниципального образования. Порядок применения видов избирательных систем устанавливается этим же законом, и довольно подробно. Однако самостоятельность субъекта РФ в регулировании выборов депутатов представительных органов местного самоуправления на этом, собственно, и заканчивается. В остальном краевой закон в основном воспроизводит соответствующие нормы Закона о выборах 2002 г. либо делает ссылки на этот и другие федеральные законы.

В еще меньшей степени предоставлено полномочий регулировать выборы депутатов самим органам местного самоуправления – они, по сути, могут лишь выбрать избирательную систему и определить конкретное число депутатов представительного органа в рамках разрешенных параметров (ч. 3.1 ст. 23, ч. 6 ст. 35 ФЗ 2003 г.). Как нам представляется, федеральный законодатель неоправданно сузил полно­мочия субъекта РФ и органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений. Соответственно, как нам представляется, необходимо эти полномочия расширить, причем, существенно, для чего необходимо разработать основательный пакет изменений в Закон о выборах 2002 г. и ФЗ 2003 г., и выше мы уже обосновали ряд предложений.

Избранию муниципальных депутатов корреспондируют нормы об их отзыве (ч. 1-3.1 ст. 24 ФЗ 2003 г., ч. 1, 1.1 Закона Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае»). Согласно указанным нормам население муниципального образования вправе отозвать депутатов. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Более подробно эта процедура прописывается в уставах муниципальных образований, где должны устанавливаться также и основания для отзыва депутата. Так, согласно ч. 2 ст. 14 Устава Отрадненского района Краснодарского края «основанием для отзыва депутата Совета является подтвержденное в судебном порядке неисполнение полномочий депутата, под которым понимается без уважительных причин систематическое (более двух раз подряд) непосещение сессий Совета, неучастие в работе соответ­ствующей комиссии (комитета), депутатских комиссий Совета, а также уклонение или отказ от выполнения поручений Совета» [8]. Однако определенная в Уставе процедура инициирования и организации голосования по отзыву настолько громоздка, что является, на наш взгляд, совершенно неподъемной, причем это характерно для большинства изученных нами уставов. Не удивительно, что в муници­пальной практике отзывы депутатов не встречаются (во всяком случае, нам в последние годы не удалось обнаружить ни одного такого случая).

Вероятно по этой причине был изменен подход в Уставе Краснодара [9], где до недавнего времени содержалась такая же норма об отзыве депутата. Однако своим решением от 22 июня 2017 г. [10] городская Дума Краснодара отменила отзыв депутата избирателями, который ранее предусматривался п. 9 ч. 1 ст. 33 Устава Краснодара. И теперь в Краснодаре возможно только досрочное прекращение полномочий городского депутата, которое принимается решением городской Думы Краснодара в соответствии с ч. 1, 1.1, 2 ст. 33 Устава Краснодара, при этом отсутствуют основания, которые ранее предус­матривались для отзыва депутата избирателями (подтвержденное в судебном порядке неисполнение полномочий депутата, под которым понимается без уважительных причин систематическое (более двух раз подряд) непосещение заседаний городской Думы Краснодара, неучастие в работе соответствующей комиссии (комитета), депутатских комиссий городской Думы Краснодара). Таким образом, за плохую, условно говоря, депутатскую работу у депутата не могут быть досрочно прекращены полномочия (по поводу иных оснований таких, как нарушение противокоррупционных мер, изменение мест жительства, изменение гражданства и т. д., сомнений нет). Это новое веяние в муниципальной практике, и мы в целом склонны его поддержать. Вместе с тем мы полагаем, что представительный орган должен информировать местное сообщество о нарушении депутатом его депутатских обязанностей – с тем, чтобы избиратель имел представление о деловых и иных качествах своего избранника и могли соответственно делать выводы, если он будет вновь баллотироваться на следующих муниципальных выборах. Следует еще заметить, что институт отзыва депутата не закреплен в Конституции России. И в целом эта проблема и в правовом, и тем более практическом смыслах остается открытой и представляет собой предмет специального исследования.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (в ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
3. Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М.: Норма, 2006.
4. Сергеев Д.Б. Источники избирательного права субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2003.
5. Закон Краснодарского края от 07.06.2004 N 717-КЗ (ред. от 23.06.2017) "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
6. Закон Краснодарского края от 26.12.2005 N 966-КЗ (ред. от 07.02.2017) "О муниципальных выборах в Краснодарском крае" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
7. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 36.
8. Решение Совета муниципального образования Отрадненский район Краснодарского края от 26.05.2011 N 119 "О принятии Устава муници­пального образования Отрадненский район" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
9. Решение городской Думы Краснодара от 21.04.2011 N 11 п.6 (ред. от 22.06.2017) "О принятии Устава муниципального образования город Краснодар" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
10. Решение городской Думы Краснодара от 22.06.2017 N 38 п.7 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар" // Краснодарские известия. 2017. 18 июля.