ГОРОДСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1892 г. ПО МАТЕРИАЛАМ СМОЛЕНСКОЙ ГУБЕРНИИ

Купченко Константин Владимирович

канд. ист. наук, старший преподаватель, Смоленский филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Российский государственный торгово-экономический университет», г. Смоленск

Е-mail: konstan1977@yandex.ru

Работа выполнена при поддержке Администрации Смоленской области и РГНФ. Проект регионального конкурса «Центральная Россия: прошлое, настоящее, будущее», Грант № 12-11-67004 а(р).

Городовое положение, введённое в действие императорским указом 11 июня 1892 г., ознаменовавшее проведение т.н. «городской контрреформы» сохранило за органами городского управления весь комплекс вопросов, которыми они занимались ранее. Осталась без изменений и ранее созданная организация общественного управления [1, с. 18—26]. Однако, в результате проведения реформы коренным образом изменился характер отношениймежду администра­тивной властью и городскими думами, усиливалась опека над ними, резко сокращалась их самостоятельность. Новое Городовое Положение не содержало даже декларативного признания самостоятельности общественного управления [7, с. 12].

Согласно Городовому Положению 1892 г. сильно сократился круг избирателей. В соответствии с этим законом число гласных думы зависело как от числа избирателей, так и от вида городского поселения, в то время как Положение 1870 г. определяло его в зависимости только от числа избирателей: городская дума составляется из гласных, избираемых на 4 года в количестве, соответствующем числу лиц, пользующихся правом голоса на выборах [2, с. 821—839]. После реформы 1892 г. избирательное право предоставлялось только наиболее состоятельным горожанам, которые были лишь небольшой частью городского населения. Имущественный ценз значительно повысился. В соответствии со статьей 24 Положения, правом участия в выборе гласных пользуются лица, состоящие в русском подданстве, а также благотворительные, учёные и учебные учреждения и учреждения правительственные, если эти учреждения и лица не менее одного года владеют в пределах городского поселения, на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором. Для Смоленска как губернского города эта сумма должна была составлять не менее одной тысячи рублей, в остальных городских поселениях — не менее трехсот рублей [6, с. 79]. Разрядная система выборов была упразднена в связи с введением высокого имущественного ценза. Это обстоятель­ство сильно отразилось на количественном составе избирателей.

Если в г. Смоленске по реформе 1870 г. избирательные права получили 5 % населения — 2010 человек [подсчитано автором] из 40000 [3, д.859, л. 214], то по Положению 1892 г. число граждан, получивших избирательные права, сократилась в 3,4 раза [подсчитано автором] (согласно оценки недвижимого имущества, определенного для взимания сбора в пользу города и сведений о владениях торгово-промышленных заведений требующих выборки гильдейских свидетельств) и составила всего 584 человека [10, с. 23, 43,  61; 11, с. 22, 39, 52; 12, с. 23, 43, 56] из 70711 жителей [3, д. 1478, л. 11]. По промысловым свидетельствам в выборах участвовали 74 избирателя [6, с. 63].

Во внутреннем устройстве органов городского самоуправления были произведены также значительные изменения. Численность гласных сократилось в связи с достаточно резким уменьшением численности избирателей. В соответствии со статьей 56 Городового положения 1892 г. в городских поселениях, имеющих не более 100 избирателей, в думе должно быть не более 20 гласных. Там, где число избирателей больше 100, на каждые 50 избирателей свыше этого числа прибавляется по 3 гласных [6, с. 111]. Для Смоленска как для губернского города новым законом предусматривалось 60 гласных [4, с. 27].

28 апреля 1894 г. Смоленская городская дума в силу Городового положения 1892 г. утвердила новый порядок действий управы и ее исполнительных органов [3, д. 1478, лл. 5—7].

Сущность изменений, осуществленных в системе формирования и функционирования органов городского общественного управления в 1892 г., заключалась в том, что все городское самоуправление было поставлено под строгий контроль администрации. В нормах, опреде­лявших компетенцию губернатора, также содержалась поправка: вместо прежнего предоставленного губернатору права надзора за законностью действий органов городского общественного управления, статья 11 нового Положения предписывала ему следить за правильностью и законностью этих действий [6, с. 68]. Очевидно, что такая поправка существенно расширила сферу полномочий губернатора по отношению к городской думе. Все это создавало угрозу излишнего администрирования на местах и, как следствие этого, возможности возникновения противоречий между правитель­ством и местными органами общественного управления.

Надзорные функции местного аппарата власти по отношению к городским думам закреплялись в новом Положением путем расши­рении прав городских голов, одновременно председательствовавших в думах. Теперь городской голова мог собственной властью в случае несогласия снимать включенные в повестку дня заседания думы вопросы. Ранее для этого требовалось согласие думы. Дума лишалась также права предать суду членов управы за нарушение ими законности. Подобное решение теперь зависело от определения Губернского по городским делам присутствия. По Закону 1892 г. городская дума могла только просить о предании членов управы суду. Такой порядок ставил должностных лиц городского управления городского управления в большую зависимость от администрации, чем от думы. Поскольку статус думы выше, чем управы, последняя выбиралась думой и отчитывалась перед ней, поэтому именно перед думой управа и должна была отвечать за свои действия.

Усиление контроля за деятельностью органов городского общественного управления выразилось также и в том, что в состав городских дум вводились кроме всех избранных гласных председатель уездной земской управы и депутат от духовного ведомства с правом голоса [8, с. 3].

По Положению 1892 г. городским думам по-прежнему отводились распорядительные функции, управе — исполнительные. Но фактически управа получила теперь новый статус — расширялись возможности управы в плане усиления влияния в рамках общест­венного управления. Это выразилось, к примеру, в том, что Городовое Положение допускало возможность для исполнительного органа осуществлять полномочия распорядительного органа: согласно статье 89, если очередное собрание думы не состоится дважды из-за неприбытия положенного числа гласных, то подлежащие его рассмотрению доклады управы предоставляются с ее заключением губернатору, и те из них, которые он одобрит, направляются к исполнению [6, с. 195].

Городская дума, по сути, стала органом, отражающим интересы небольшого числа наиболее состоятельных людей города. «Городское управление, — как отмечал его исследователь А.Г. Михайловский в 1908 г., — в совокупности превратилось в полуобщественное, полу­бюрократическое учреждение, лишённое самостоятельности, суженное в своей компетенции, поставленное под строгий административный надзор и являющееся представителем взглядов и интересов не всего городского населения, а лишь наиболее зажиточных горожан-собственников» [5, с. 18].

Произошли также изменения и в статусе служащих органов городского управления. Новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правитель­ственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, городская дума этого права была лишена.

Несмотря на то, что после 1892 г. дума стала более ограниченной в своей компетенции, она сохранила за собой решение основных вопросов городского управления.

Таким образом, по Городовому Положению 1892 г. в сопоставлении с Городовым Положением 1870 г. существенно сокращался кругизбирателей, число гласных в думе было также уменьшено, значительно сокращалось поле самостоятельных действий думы, заметно расширялись рамки контроля за деятельностью органов городского общественного управления со стороны администрации. Все это свидетельствует о том, что учреждения городского самоуправления поставлены в большую зависимость от имперской администрации, которая имела возможность по своему усмотрению оказывать влияние на муниципальную власть. По словам К.А. Пажитнова после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова [9, Т. 2, с.38—42].

В результате проведения реформы городского управления в 90-е гг. XIX в.устройство местной власти в России было отброшено далеко назад.

Список литературы:

1. Гессен В.М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу «Русского государственного права». СПб., 1912. — 27 с.
2. Городовое положение 16 июня 1870 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. Отд. 1. Т. 45. № 48498. С. 821—839.
3. Государственный архив Смоленской области (ГАСО), Ф. 65, Оп. 1, Д. 851, Л. 214.
4. Кононов В. Выборы, выборы, выборы… // Смоленск. — 2000. — № 12. — С 27—29.
5. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. — 110 с.
6. Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1897. — 1266 c.
7. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х гг. XIX в. Л., 1984. — 260 с.
8. Отчет о деятельности Смоленского городского управления за 1910 г. Смоленск: электрическая типография газеты «Смоленский вестник», 1912. — 35 с.
9. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: Невские ведомости, 1913, Т. 2.
10. Список лицам и учреждениям, имеющим право участвовать в избира­тельном собрании для избрания гласных и кандидатов по г. Смоленску с 1897—1901 гг. Смоленск, 1896. — 61 с.
11. Список лицам и учреждениям, имеющим право участвовать в избира­тельном собрании для избрания гласных и кандидатов по г. Смоленску с 1901—1905 гг. Смоленск, 1901. — 52 с.
12. Список лицам и учреждениям, имеющим право участвовать в избира­тельном собрании для избрания гласных и кандидатов по г. Смоленску с 1909 г. Смоленск, 1908. — 56 с.