МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

LOCAL SELF-GOVERNMENT AND PUBLIC ADMINISTRATION:

POWER -SHARING

Altynai Duishenalieva

рhD in Political Science, assistant professor, Kyrgyz National University named after J. Balasagyn,

Kyrgyzstan, Bishkek

АННОТАЦИЯ

Вопрос взаимодействия органов управления государства и местного самоуправления является одним из центральных при характеристике основ организации территориального управления в республике. Он связан с политико-правовой природой государственной власти, национальными управленческими традициями в Кыргызстане, а также доставшейся в наследство от десятилетий централизованного управления психологией государственных чиновников.

ABSTRACT

The issue of interaction of state administration and local self-government is one of the central of characterization of the organization of territorial administration in the country. It is linked to the political and legal nature of the public authorities, national administrative traditions in Kyrgyzstan, as well as inherited from decades of centralized management the psychology of public officials.

Ключевые слова: делегированные государственные полномочия; устав местного сообщества (города, айылного аймака); функция; компетенция; полномочия.

Keywords: the delegated state powers; charter of local community (city, village government); function; competence; powers.

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование местных органов управления. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Государство стимулирует местное самоуправление к саморазвитию и активному влиянию на местное сообщество. Одновременно оно активизирует граждан с целью воздействия на органы местного самоуправления, добиваясь в их работе оперативности и компетентности. Государство все больше стремится к политическому руководству местным самоуправлением. Поэтому система местного самоуправления закрепляется в конституции, что предопределяет властный характер местного самоуправления и его государственную защищенность. Местное самоуправление вписано в государственный строй, санкционировано государством, и государство политически определяет границы его деятельности.

В целом взаимодействие внутри системы территориального управления может происходить по нескольким направлениям.

Первое из них – делегирование государственных полномочий. Вторым направлением является государственный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправление не отчуждается от государства, оно строится в рамках его конституционных предписаний. Однако взаимодействие этих систем носит нерегулярный характер. Только в тех случаях, когда субъект местного самоуправления начинает процесс применения правовых санкций, выявляется государственная природа властных полномочий местного самоуправления [1, с. 65].

Особенно заметно это явления в условиях переходного периода. Соотношение вертикали «государственные органы управления – местное самоуправление» характеризуется в этих условиях не только как разграничение полномочий, но и как передача части государственных полномочий на уровень местного самоуправления. Функционирование органов местного самоуправления начинает проявляться на трех уровнях:

Во-первых, государство оставляет за органами местного самоуправления правоприменительную деятельность, которая реализуется посредством принятия актов применения норм права. Поскольку государство и общество живут в правовом пространстве и не могут функционировать без правового регулирования, функция перевода общих предписаний норм права в персонифицированные правоотношения наиболее четко и полно может осуществляться именно на уровне местного самоуправления [7, с. 68].

Во-вторых, государство передает часть своих функций, наделяя местное самоуправление возможностью принимать нормы права. Эта функция вне демократического государства всегда считалась и была основной прерогативой государства.

Норма права не ограничивается понятием установленного или санкционированного правила поведения, регулирующего взаимоотношения лиц и органов и обеспеченное, принудительной силой государства [6, с. 9]. Оно означает еще и акт политического характера, который отражает отношение данного политического режима к границам дозволенного поведения, регулирует определенный вид общественных отношений и определяет типовой масштаб поведения.

В-третьих, государство предоставляет свободу решения местных социальных вопросов органам местного самоуправления, не вторгаясь в сферу взаимоотношений данного сообщества граждан. Используя конституционные и политические принципы данного политического режима, государство очерчивает основную сферу влияния на общество со стороны местного самоуправления. В рамках своей идеологии оно показывает субъектам и объектам местного самоуправления свою социально-политическую цель и контролирует только целевую установку местного самоуправления. Оно не вмешивается в программу действий, но и не стремится оказать содействие в выполнении намеченной программы. Как решения, так и его реализация полностью находится в сфере ответственности местного самоуправления.

Как уже говорилось выше, приобретает актуальность тема властности и авторитетности правового акта местного управления. Необходимо отметить, что местное управление отличается динамизмом, повышенной восприимчивостью к общественной жизни. К примеру, согласно статьи 7 Закона КР «О местном самоуправлении» [2, с. 4], население имеет право на нормотворческую инициативу в делах местного значения и порядок реализации этого права определяется уставом местного сообщества. Проекты правовых актов по делам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления подлежат рассмотрению с обязательным участием представителей населения соответствующей территории. Особенность местного управления в том, что оно не только исполняет законы, но и само издает нормативные правовые акты, но при этом местное управление основывается на законе и действует в рамках закона. Оно не имеет права присваивать себе полномочия и требовать от граждан выполнения каких-либо обязанностей, если это не предусматривается законом, то есть изначально предусмотрено верховенство закона в регулировании всех отношений.

Местное самоуправление наиболее приближено к данной ситуации и у него есть три возможности регулятивного воздействия:

• установить не правовую норму, стимулирующую определенное положительное поведение для разрешения ситуации;
• применить аналогию права или закона, что по своей реальной сути близко к принятию новой нормы права;
• принять норму права для предотвращения отрицательного поведения в конкретных социальных отношениях.

Передав часть функций по нормотворчеству на местный уровень государство лишь предоставляет возможность использования этих функций, но не требует обязательного использования этих функций.

Закон Кыргызской Республики «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» разработан в целях реализации статьи 113 Конституции Кыргызстана, где четко изложен принцип делегирования. Согласно норме Конституции, органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления на основании закона или договора [4, с. 55]. По делегированным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам. Сегодня органы местного самоуправления, кроме 22-х собственных вопросов местного значения, так же исполняют 18 государственных делегированных полномочий без надлежащего оформления передачи и четкого распределения финансирования по каждому отдельному делегированному полномочию.

Некоторыми активно выполняемыми органами местного самоуправления государственными полномочиями на сегодня являются [2, с. 5]:

• ведение учетной регистрации граждан, проведение в установленном порядке прописки и выписки граждан, составление списков избирателей;
• регистрация актов гражданского состояния;
• совершение нотариальных действий;
• ведение первичного учета военнообязанных и призывников, принятие их на воинский учет и снятие с учета, содействие в организации призыва на воинскую службу;
• распределение и использование земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий;
• ведение статистики,
• сбор налогов;
• выявление малоимущих семей в целях организации им адресной социальной защиты;
• первичное определение степени нуждаемости семей в ежемесячном пособии малообеспеченным семьям, имеющим детей, в сельской местности и другие.

В первую очередь, Закон Кыргызской Республики «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» устанавливает основные принципы делегирования государственных полномочий [3, с. 5]:

• делегирование государственных полномочий не должно нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, установленные законодательством Кыргызской Республики;
• делегирование государственных полномочий производится с целью эффективного их осуществления и качественного предоставления услуг местному сообществу с учетом возможности и реальности их осуществления органами местного самоуправления;
• делегируемые государственные полномочия не должны создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение местных сообществ соответствующей территории.

Закон устанавливает единую унифицированную структуру договора, которая должна соблюдаться при его подготовке; раскрывает особенности делегирования государственных полномочий через законы и договоры. Определяет правовые, организационные и финансовые основы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, а также порядок исполнения, приостановления и прекращения исполнения делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Государственные органы одновременно с делегированием государственных полномочий должны предусмотреть материальные, финансовые или иные ресурсы, в том числе целевые трансферты (субвенции) из республиканского бюджета в местный бюджет [5, с. 15].

Целевые трансферты (субвенции) включают оплату труда специалиста, командировочные расходы, расходы, связанные с повышением квалификации, и другие финансовые расходы, необходимые для выполнения делегируемых государственных полномочий.

Финансовые средства, необходимые для осуществления делегированных государственных полномочий, должны предусматриваться в республиканском бюджете отдельной статьей. Далее эти средства зачисляются и учитываются в структуре доходов и расходов местного бюджета отдельной статьей. При этом органам местного самоуправления запрещается нецелевое расходование материальных и финансовых средств, полученных для осуществления делегированных государственных полномочий.

Закон регламентирует права и обязанности государственного органа при делегировании государственных полномочий; права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении делегированных государственных полномочий, а также специалиста органа местного самоуправления, исполняющего обязанности по делегированным государственным полномочиям.

Взаимосвязь «государственное управление – местное самоуправление», таким образом, можно классифицировать на три уровня, исходя из пределов регулятивного влияния:

Первый уровень, местное самоуправление наделено исключительной компетенцией в решении группы социальных вопросов, решения по ним не вправе принимать ни один орган государственной власти.

Второй уровень, местное самоуправление наделено паритетными правами, которые не дублируют государственную власть, а дополняют ее на местном уровне данного сообщества граждан.

Государство не самоустраняется от местного самоуправления, напротив, стимулирует его развитие путем передачи части собственных полномочий, а также защищая своей принудительной силой. При внешнем отчуждении от местного самоуправления, государство ведет контроль с позиции достижения общегосударственной цели.

Список литературы:

1. Дуйшеналиева А.Дж. Этапы и пути развития местного самоуправления в Кыргызской Республике. – Б.: КНУ им. Ж. Баласагына. – 2010. – 131 с.
2. Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении», 15 июля 2011 года, № 101. – 60 с.
3. Закон Кыргызской Республики «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий», 9 июля 2013 года № 127. – С. 18.
4. Конституция Кыргызской Республики принята референдумом (всенародным голосованием), 27 июня 2010 года. – С. 134.
5. Стратегия развития местного самоуправления в Кыргызской Республике на среднесрочный период (2012–2017 гг.), – С. 33.
6. Толкунова А.Р. Нормы права советского государства. – М.: Дом книги, 1985. – С. 320.
7. Яковлев А.С. Акты органов местного управления. – М.: Юрист, 1983. – С. 289.