РОЛЬ США В ФОРМИРОВАНИИ РЕАКЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЁННЫХ НАЦИЙ НА ВООРУЖЁННЫЙ ПЕРЕВОРОТ В ГВАТЕМАЛЕ 1954 г.

THE USA ROLE IN FORMULATION OF THE UNITED NATIONS REACTION TO THE MILITARY TAKEOVER IN GUATEMALA IN 1954

Dmitry Novik

doctoral student, American Studies Department School of International Relations, Saint-Petersburg State University,

Russia, Saint-Petersburg

АННОТАЦИЯ

Рассмотрение в Совете Безопасности ООН ситуаций, представляющих собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии является одним из основных факторов обеспечивающих сдерживание агрессивных тенденций в мировой политике. Тем не менее, с началом Холодной войны обе сверхдержавы, США и СССР, начали стремиться либо использовать механизмы Совета в своих целях, либо уводить конфликтные ситуации, связанные с их интересами, от рассмотрения в Совете. Ярким примером подобного является рассмотрение в ООН вооружённого переворота в Гватемале в 1954 г. В ходе дебатов, США убедили Совет передать рассмотрение запроса Гватемалы в ОАГ, фактически в нарушение Устава. Таким образом, США удержали ООН от реагирования и дали возможность свергнуть невыгодное им правительство.

ABSTRACT

Consideration of the situations that represents threats to the peace, breaches of the peace and acts of aggression by the UN Security Council is one of the main factors that ensure coercion of aggressive trends in world politics. Nevertheless, after the beginning of the Cold War both superpowers (USA and USSR) have begun either using the Council mechanisms to their own advantage, or take conflict situations touching their interests away from the Council agenda. A clear example of such behavior is the consideration by the UN of the military takeover in Guatemala in 1954. During the debates, the USA have persuaded the Council to pass the consideration of Guatemala’s claim to the OAS, a step that was actually a breach of Charter provisions. By doing this, the USA have kept the UN from reacting and ensured the possibility to overthrow the government unfavorable for them.

Ключевые слова: Организация Объединённых Наций; Совет Безопасности; США; СССР; Гватемала; Устав ООН; переворот; Холодная война.

Keywords: United Nations; Security Council; USA; USSR; Guatemala; UN Charter; takeover; Cold War.

Западное полушарие в целом и обе Америки в частности долгие годы были и продолжают оставаться важнейшей зоной политического интереса и влияния Соединённых Штатов Америки. Особенно ярко влияние США в регионе проявлялось в ходе Холодной войны, когда распространение и укрепление влияния, идеологии, образа жизни были крайне важны для обеих сверхдержав. В ходе включения новых государств в свою сферу влияния, каждая сверхдержава использовала различные политические, экономические, идеологические методы. Зачастую применялось и прямое или косвенное силовое давление. При использовании последнего метода США и СССР (и в меньшей степени другим значимым государствам, таким как Великобритания, Франция) приходилось учитывать роль и влияние важнейшего международного института послевоенного периода – Организации Объединённых Наций (ООН). Ввиду того, что основным предназначением ООН было предотвращение военных конфликтов по всему миру, одним из основных инициаторов её создания и Постоянным членам Совета Безопасности, США и СССР, приходилось искать такие пути проведения своей политики, которые бы позволили избежать вмешательства Организации, в которой их оппоненты всегда могли представить ту или иную ситуацию самым невыгодным для действующей сверхдержавы образом. Разумеется, самым эффективным способом предотвращения действий ООН было т. н. «право вето» – принцип единогласия Постоянных членов Совета Безопасности при принятии непроцедурных решений. Однако вето было не единственным механизмом, позволявшим уходить от обсуждения вопроса в рамках ООН. Заметным примером манипулирования нормативной базой ООН для решения политических задач является ситуация, сложившаяся вокруг Гватемалы летом 1954 года. Представляется важным подробнее рассмотреть данный случай, поскольку, помимо исторического интереса, он представляет и практическую ценность для изучения нормативных возможностей ООН в соответствии с её Уставом, а также путей обхода основных положений этого важнейшего документа современной системы международных отношений.

К середине 1950-х годов основные черты внешней политики Соединённых Штатов Америки в отношении американского континента в условиях Холодной войны уже сложились. Ещё на Конференции Объединённых Наций в Сан-Франциско США предприняли ряд попыток максимально вывести межамериканскую систему, сложившуюся в предвоенные годы, из-под контроля ООН. В Уставе ООН были достаточно подробно и широко прописаны права и возможности региональных органов и организаций.

Республика Гватемала долгое время была частью сферы влияния США как в политическом, так и в экономическом смысле. Особенно сильны в республике были интересы «Юнайтед Фрут Компани» (United Fruit Company, UFCO), которая в предвоенные годы получила значительные площади земли в Гватемале на безвозмездной основе.

В 1951 году в Гватемале сменилось руководство, президентом был избран Хакобо Арбенс Гусман. Исследователи отмечают, что новый президент пользовался широкой поддержкой, а его избрание, в целом, соответствовало демократическим нормам [5, с. 44–45; 6, с. 669–689]. Президент запустил в стране ряд реформ, одной из которых была аграрная. Среди прочих мер она предусматривала изъятие у крупных собственников неиспользуемых участков плодородной земли. За изъятие полагалась компенсация. Изъятые таким образом земли затем подлежали распределению между крестьянами.

“United Fruit Company” в результате этой реформы должна была потерять более 200 000 акров земли, при этом предложенная правительством Гватемалы компенсация компанию категорически не устраивала [5]. Более того, транспортная система Гватемалы во многом также контролировалась UFCO, а определённые реформы правительства Арбенса были направлены на демонополизацию отрасли. Все действия нового президента Гватемалы в этой сфере вызвали раздражение в Госдепартаменте и политическом истеблишменте США. Отдельно стоит упомянуть, что согласно работам некоторых исследователей, интересы UFCO были тесно переплетены с личными интересами некоторых политических деятелей США [5, с. 47].

Другой проблемой Арбенса стали его действия по улучшению положения трудящихся Гватемалы, определённые контакты со странами социалистического лагеря – Арбенс принял решение закупить оружие для армии Гватемалы в Чехословакии, после того, как все страны, к которым он обращался, под давлением США отказались продать ему оружие. Всё это убедило ЦРУ и Государственный департамент в том, что президент Гватемалы связан с международным коммунистическим движением. К тому же, на первый взгляд, он был близок к Трудовой партии Гватемалы. На деле, как отмечается, Арбенс не был идеологически близок к коммунизму, считал его вредным для Гватемалы. Более того, президент запретил коммунистическую партию Гватемалы, которая была вынуждена пойти на объединение с другими партиями [5].

Последней каплей для США стала реакция Гватемалы на резолюцию Организации Американских Государств на конференции в марте 1954 года, объявлявшую коммунизм угрозой для региона. Гватемала оказалась единственным членом организации, проголосовавшим против этого заявления. Арбенс опасался, что решение ОАГ будет использована для вмешательства во внутренние дела государств Америки, фактически, поддавшись на дипломатическую провокацию.

18 июня 1954 года в Гватемалу с территории Гондураса вторглись около двухсот солдат. Руководил операцией полковник Кастильо Армас, который в прошлом уже пытался захватить власть в Гватемале. Также, по территории страны были нанесены бомбовые удары. Бомбардировщики, предоставленные ЦРУ, базировались в Никарагуа. Флот США «с целью недопущения поставок оружия» заблокировал порты Гватемалы.

19 июня 1954 года правительство Гватемалы потребовало созвать экстренное заседание Совета Безопасности ООН. 675-е заседание Совета прошло на следующий день. На заседании представитель Гватемалы прямо обвинил США в руководстве вторжением, а Гондурас и Никарагуа – в оказании помощи мятежникам. В частности, Гватемала заявила, что США предоставили мятежникам боевые самолёты. При этом представитель Гватемалы утверждал, что их пилоты не были латиноамериканцами (один из самолётов совершил аварийную посадку), а следовательно, происходят, скорее всего, из США. Обвинения были отвергнуты. США в частности, заявили, что боевые действия являются частью внутренней политической борьбы, и другие государства к ним отношения не имеют.

Затем среди членов Совета Безопасности началась дискуссия, предмет которой вызывает особый интерес. Совету был представлен проект резолюции за авторством Бразилии и Колумбии, предусматривавший передачу запроса Гватемалы в Организацию Американских Государств. Все члены Совета, кроме СССР одобрили это предложение. США, Колумбия и Бразилия указывали, что вопрос в обязательном порядке должен быть передан в ОАГ на основании статьи 52 Устава ООН, пункт 2. Данный пункт обязывает государства-члены ООН при наличии региональных соглашений использовать их механизмы для разрешения споров до передачи их в Совет Безопасности. Делегация СССР не согласилась с такой трактовкой Устава. СССР аргументировал свою позицию тем, что Совет Безопасности, согласно Уставу, несёт главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Поскольку Совбез обязан обеспечивать быстрые и эффективные действия ООН в случае угрозы миру, положения статьи 52 нельзя применить. Более того, Гватемала возражала против передачи своей проблемы на рассмотрение ОАГ, а пункт 2 статьи 36 предусматривает, что «Совет Безопасности принимает во внимание любую процедуру для разрешения этого спора, которая уже была принята сторонами», что также не даёт права Совету направить обращение члена ООН в другую организацию без согласия заявителя. Также СССР отметил, что согласно пункту 4 статьи 52, которую собирались применить остальные члены Совета, («Настоящая статья ни в коей мере не затрагивает применения статей 34 и 35»), Совет Безопасности обязан рассматривать любую ситуацию, представляющую собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, не дожидаясь действий любых других органов. Основанием для такого рассмотрения, в том числе, является обращение одной из сторон конфликта. Представитель Гватемалы также указывал Совету что положения статьи 52 неприменимы потому, что Гватемала не находится в состоянии спора или конфликта с каким-либо государством, а подвергается нападению группы неустановленных лиц. Статья 52 же говорит лишь о рассмотрении споров. Более того, Гватемала напомнила о статье 103, ставящей Устав ООН выше любого другого международного соглашения, в том числе, регионального.

За резолюцию, предложенную Бразилией и Колумбией, проголосовали все члены Совета, кроме СССР. Советский Союз применил право вето, что заблокировало резолюцию и передачу запроса в ОАГ. В итоге была принята другая резолюция, автором которой была делегация Франции. Она требовала от участников событий прекратить любые агрессивные действия. В ходе заседания члены Совета, в особенности представители США и Франции активно и эмоционально критиковали позицию СССР [1; 3].

Резолюция Совета выполнена не была, боевые действия продолжались и 22 июня правительство Гватемалы обратилось к Председателю Совета Безопасности с требованием созвать новое заседание Совета. При этом следующее заседание прошло лишь 25 июня. Казалось бы незначительная отсрочка замедлила процесс принятия решений в условиях развивающегося кризиса.

Здесь следует отметить один важный факт. Именно в июне 1954 года в Совете Безопасности председательствовали США. Было ли это случайным совпадением, или же операция ЦРУ намеренно подгонялась под председательство США в Совете доподлинно неизвестно, несмотря на то, что роль ЦРУ в перевороте достаточно хорошо изучена по рассекреченным документам [8].

В начале 676-го заседания разгорелись жёсткие дебаты по вопросу об утверждении повестки дня. Обычно данный процедурный вопрос отнимает совсем немного времени, но в данном случае всё заседание было посвящено исключительно ему.

Представитель Бразилии указал на то, что вопросом Гватемалы занимается ОАГ, и обсуждение Советом Безопасности данного вопроса нецелесообразно. Оно лишь подорвёт авторитет ОАГ и запутает ситуацию. Затем разгорелся спор о допуске представителя Гватемалы за стол Совета. Делегация СССР потребовала, чтобы Гватемале позволили занять место за столом Совета, поскольку обсуждение коснулось сути вопроса (представитель Бразилии затронул существо ситуации в своей речи, кроме того СССР считал, что поскольку отклонение повестки фактически будет означать отказ в рассмотрении жалобы Гватемалы, она имеет право высказать своё мнение), что предусмотрено статьёй 32 Устава ООН. Эта статья гласит: «Любой Член Организации, который не состоит членом Совета Безопасности, или любое государство, не состоящее Членом Организации, если они являются сторонами в споре, рассматриваемом Советом Безопасности, приглашаются принять участие, без права голоса, в обсуждении, относящемся к этому спору. Совет Безопасности ставит такие условия для участия государства, не состоящего Членом Организации, какие он найдет справедливыми» [4]. Председатель Совета, поддержанный Францией отверг требование СССР на основании практики Совета, предусматривающей, что представители государств, не являющихся членами Совета Безопасности приглашаются занять место за столом только после утверждения повестки дня. Формальный протест СССР был отклонён 10 голосами против 1 (протесты относятся к процедурным вопросам и не подпадают под принцип единогласия постоянных членов) [2].

Затем по вопросу о повестке дня мнения разделились. Великобритания и Франция ввиду неоднозначности ситуации (с одной стороны, ситуация решается компетентным региональным органом, а с другой – имело место прямое обращение в Совет Безопасности) объявили о том, что воздержатся от голосования по повестке дня. Представитель Ливана заявил о намерении голосовать за повестку, поскольку, вне зависимости от дальнейших решений, Совет должен рассматривать все обращения государств-членов. С главой делегации Ливана согласился представитель Дании. Делегации Турции, Китайской Республики (напомним, что в тот момент КНР не имела членства в ООН), Новой Зеландии считали, что вопрос следует отложить до появления результатов работы ОАГ. Представитель СССР повторил свои аргументы, а также обвинил председательствующего в Совете представителя США в том, что он препятствует рассмотрению вопроса, преследуя национальные интересы своей страны. Г.К. Лодж резко отверг эти обвинения и заявил, что данный вопрос должен рассматриваться ОАГ. По его мнению, данная организация имела особое значение для США и других стран региона и лишение её ведущей роли в регионе негативно повлияет на участие американских государств в ООН. Представитель СССР на это ответил, что таким образом может быть создан опасный прецедент, уводящий конфликты в Америке из поля зрения ООН, что снизит роль организации.

Повестка дня 676-го заседания Совета Безопасности ООН была отклонена 5 голосами против 4, 2 члена Совета воздержались. На этом заседание было окончено [2].

Таким образом, можно проследить, что Соединённые Штаты фактически манипулировали толкованием Устава для принятия нужного им решения. При этом все члены Совета Безопасности в 1954 году согласились с их трактовкой, несмотря на то что она была, мягко говоря, небезупречной, на что аргументированно и со ссылками на положения Устава указывали представители СССР и Гватемалы.

С СССР и Гватемалой по вопросу трактовки положений Устава был согласен и Генеральный Секретарь ООН Даг Хаммаршельд. Его раздражало поведение представителя США (задержка с созывом второго заседания по обращению Гватемалы, вольное формирование повестки). Но самые серьёзные возражения Хаммаршельда вызвал именно вопрос трактовки Устава. Хаммаршельд всегда стремился к укреплению роли ООН, и, по его мнению, оснований передать обращение Гватемалы в ОАГ не было никаких. Как и делегация СССР, Генеральный секретарь считал, что пункт 4 статьи 52 Устава ООН однозначно даёт право любому государству напрямую апеллировать к Совету Безопасности. При этом Совет обязан рассматривать такие обращения вне зависимости от наличия и роли любых региональных организаций. Обязательства членов ООН перед Организацией превалируют над любыми другими их международными обязательствами, а ООН несёт главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, что зафиксировано в Уставе. Таким образом, ООН имеет право передать вопрос в региональный орган только если все участники спора с этим согласны. Хаммаршельд считал, что создаётся опасный прецедент, способный негативным образом повлиять на развитие ООН, поскольку любой конфликт может быть теперь выведен из зоны ответственности ООН, Совет Безопасности которой является единственным международным органом, наделённым правом санкционировать принудительные международные меры (кроме случаев применения резолюции Генеральной ассамблеи 377 (V) «Единство в пользу мира») [7, с. 71]. США, однако, ознакомившись с мнением Генерального секретаря, не согласились с ним и снова заявили, что американские государства обязаны первоначально обращаться в Организацию Американских Государств для решения спорных вопросов, перед тем как обратиться в ООН.

Как бы то ни было, пока в Совете Безопасности шло бесплодное обсуждение, президент Гватемалы Арбенс оказался вынужден подать в отставку, переворот завершился победой проамериканских сил [7, с. 68–72]. Ни СССР, ни Генеральный секретарь не смогли предотвратить развитие американского сценария в Гватемале. Можно сказать, что США определили предел возможностям Генерального Секретаря и членов Совета Безопасности.

Таким образом, можно говорить о том, что США, менее чем за 10 лет до событий в Гватемале бывшие инициаторами создания ООН, стремились любыми способами обеспечить обсуждение острого вопроса, касавшегося их интересов и национальной безопасности в том международном органе, который могли контролировать полностью. Право вето в Совете Безопасности, которым обладал СССР, не позволяло США свободно направлять процесс принятия решений в Совете Безопасности, что побудило их задействовать механизмы ОАГ, фактически нарушив Устав ООН (аргументы СССР за обсуждение вопроса в СБ ООН выглядят значительно более убедительно, чем аргументы США и их сторонников). При этом США, по сути, допустили ослабление ООН из-за передачи вопроса в региональную организацию, несмотря на то, что совсем недавно, в 1950 году ООН поддержала США в ходе конфликта в Корее. Этот факт можно связать в том числе с тем, что ослабление ООН в целом было неизбежным следствием начала Холодной войны. Совет Безопасности неизменно оказывался заблокирован при рассмотрении вопросов, затрагивавших интересы одной из сверхдержав. Это побуждало оба полюса противостояния искать иные пути проведения своей политики. В Холодной войне цель оправдывала средства, в том числе и ослабление организации, ещё недавно рассматривавшейся как главный гарант поддержания мира и безопасности. Пример Гватемалы был далеко не единственным случаем блокирования принятия важных решений в Совете Безопасности. В частности, можно вспомнить венгерские события 1956 года. Тогда Совет Безопасности также был заблокирован из-за вето СССР, однако большинство членов Совета, воспользовавшись правилом процедуры Генеральной Ассамблеи 8 b и резолюцией Ассамблеи 377 (V) смогли вынести вопрос на рассмотрение Чрезвычайной специальной сессии Ассамблеи. Локальные конфликты и перевороты период Холодной войны были точками столкновения интересов двух сверхдержав, и рассматривать их нужно именно в контексте этого глобального противостояния. Организация Объединённых Наций стала его главной дипломатической ареной, однако наличие права вето в Совете Безопасности у обеих сверхдержав сделало для них невыгодным обсуждение в нём вопросов, представляющих интерес в контексте противостояния. В дальнейшем это вынудило ООН искать новое место в системе международных отношений, и нельзя с определённостью утверждать, что она нашла его к настоящему моменту.

Список литературы:

1. Совет Безопасности. Официальные отчёты. 675-е заседание. 20 июня 1954 года. // Документы. Организация Объединённых Наций. – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/PV.675 (Дата обращения 18.04.2016).
2. Совет Безопасности. Официальные отчёты. 676-е заседание. 25 июня 1954 года. // Документы. Организация Объединённых Наций. – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/PV.676 (Дата обращения 18.04.2016).
3. Совет Безопасности. 104 (1954). Резолюция от 20 июня 1954 года. Документ ООН S/RES/104 (1954). // Документы. Организация Объединённых Наций. – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/104%20(1954) (Дата обращения 18.04.2016).
4. Устав ООН. // Организация Объединённых Наций. – [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.un.org/ru/charter-united-nations/index.html (Дата обращения 18.04.2016).
5. Laura Moye. The United States intervention in Gvatemala. // International Social Science Review, Winfield, KS (USA). Vol 73, № 1-2, Р. 44–52.
6. Max Paul Friedman. Fracas in Caracas: Latin American Diplomatic Resistance to United States Intervention in Guatemala in 1954. // Diplomacy & Statecraft, Abingdon (UK), 2010 № 21. P. 669–689.
7. Peter B. Heller. The United Nations under Dag Hammarskjold, 1953–1961. Lanham, Md (USA) – Scarecrow Press, 2001 – 329 p.
8. Stephen G. Rabe. The U.S. Intervention in Guatemala: The Documentary Record. // Diplomatic History, Oxford (UK), Vol. 28, № 5 (November 2004). – P. 785–790.