КОЛЛИЗИИ В ЖИЛИЩНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ПО ВОПРОСАМ, СВЯЗАННЫМ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ЖИЛЬЕМ ИНВАЛИДОВ

COLLISIONS IN THE HOUSING LEGISLATION ON ISSUES RELATED TO THE PROVISION OF HOUSING FOR PEOPLE WITH DISABILITIES

Olga Kovaleva

candidate of Legal Sciences, Associate Professor of Civil Law and Procedure

faculty of Law of the Orenburg State University,

Russia, Orenburg

Luba Levina

3rd year student of the Faculty of LawOrenburg State University,

Russia, Orenburg

АННОТАЦИЯ

В представленной статье рассматривается вопрос, касающийся выявления коллизий в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов (на примере Оренбургской области) в сфере жилищных правоотношений. Авторами изучается вопрос правового регулирования жилищных прав инвалидов, и в том числе механизм предоставления жилья для инвалидов.

ABSTRACT

In the present article deals with the question concerning the identification of conflicts of law in the Russian Federation and its subjects (the example of the Orenburg region) in the field of housing relations. The authors have studied the issue of legal regulation of housing rights of persons with disabilities, and including a mechanism for providing housing for persons with disabilities.

Ключевые слова: жилищные правоотношения, коллизии в законодательстве, жилье, права инвалидов.

Keywords: housing relations, conflicts in law, housing, rights of the disabled.

Понятие «социально незащищенных граждан» в правовой литературе не имеет легального определения. В частности, ни один федеральный закон или нормативно-правовой акт органа исполнительной власти не приводит такого определения. Хотя данное понятие понимается традиционно, но неопределенно широко. Исходя из конституционной нормы – п. 1 ст. 39 Конституции РФ, следует, что «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом» [5]. Конституционная гарантия исключает саму постановку вопроса о существовании социально незащищенных слоев населения, не рассматривая уже легальное определении такой категории. Получается, что к социально незащищенным гражданам относятся граждане, имеющие право на социальную защиту. Наиболее многочисленную группу среди данной категории занимают инвалиды. По данным Всемирной организации здравоохранения на 2014 год общее количество инвалидов насчитывается более 1 млрд. человек, что составляет 15 % населения мира [1]. К сожалению, на современном этапе развития общества можно констатировать тот факт, что инвалидность уже сейчас рассматривается как одна из глобальных проблем. Возможно, это связано с тем, что в обществе существуют основательно утвердившееся предрассудки относительно данной категории граждан, и такие люди зачастую сталкиваются с проблемами дискриминации, отчуждения и изоляции. Получается, что помимо физических ограничений они испытывают и ряд других притеснений в обществе. Не является исключением это притеснение и в законных правах данной категории граждан.

Например, важнейшим документом в настоящее время стала Конвенция о правах инвалидов, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 2006 года [6]. Российская Федерация, ратифицировала данную Конвенцию в 2012 году [15], тем самым выразив готовность к соблюдению международных стандартов в сфере социальных, экономических, юридических и других прав инвалидов.

Вопросами, связанными с защитой прав инвалидов, занимались многие ученые, такие, например, как А.Г. Чепурной, И.Н. Ясырева, С.Н. Бризецкий, Т.А. Лыхина, Р.Н. Жаворонков, Н.В. Антипьева, М.П. Ливицкая, Л.Ю. Груцина. Однако, данные ученые рассматривали эти вопросы в рамках конституционного права, права социального обеспечения, но не в рамках сферы жилищных правоотношений. Не был до конца изучен вопрос правового регулирования жилищных прав инвалидов, включая механизм предоставления жилого помещения данной категории. В данной статье авторы уделили внимание изучению именно этого вопроса.

Прежде всего необходимо определиться с понятийным аппаратом слова «инвалид». В юридической доктрине данное понятие не закреплено, однако, оно подробно разработано в некоторых нормативно-правовых актах.

Например, в Федеральном Законе от 24 ноября 1995 г. № 181- ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» под «инвалидом» понимается лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты [14]. При этом в Уставе Всемирной организации здравоохранения под нарушением здоровья понимается отсутствие полного физического, душевного и социального благополучия [7], а не только наличие болезней и физических дефектов.

Согласно Декларации о правах инвалидов, термином «инвалид» обозначают лицо, которое не может самостоятельно обеспечивать (как полностью, так и частично) потребности нормальной личной и (или) социальной жизни в силу какого-либо недостатка, будь то врожденный или приобретённый, своих физических или умственных возможностей [2]. Получается, что в нормах международного права термин «инвалид» трактуется иначе, нежели в нормах отечественного права.

Учитывая вышеприведенные определения, постараемся сформулировать основные признаки, присущие данной категории граждан:

1. инвалид – это лицо, которое имеет нарушение здоровья, при этом это не только наличие болезней и физических дефектов, но и отсутствие полного социального, душевного и физического благополучия;
2. инвалид – это лицо, ограниченное в жизнедеятельности;
3. инвалид – это лицо, которое не может самостоятельно полноценно обеспечить потребности личной и социальной жизни, а также свои физические или умственные возможности;
4. инвалид – это лицо, нуждающееся в социальной защите.

В частности, основанием (условием) признания лица инвалидом является наличествование у лица всех вышеперечисленных четырех признаков.

Аналогичные основания, за исключением третьего, который закрепляется в международном документе, содержится в Постановлении Правительства РФ «О порядке и условиях признания лица инвалидом» [9]. В частности, наличие только одного из указанных признаков не является основанием, достаточным для признания гражданина инвалидом.

Причины проблем инвалидов лежат в основном в социальной плоскости, не исключением стала и сфера жилищных правоотношений. В частности, Конвенции о правах инвалидов предоставляет им возможность выбирать наравне с другими людьми свое место жительства и то, где и с кем им проживать, дает возможностью равного доступа к жилью, а также не навязывает обязанность проживать в каких-то определенных жилищных условиях. К национальному законодательству по вопросу предоставления инвалидам гарантий в области социальной защиты, следует отнести:

- Федеральный закон «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» от 03.06.2012 г. № 46 – ФЗ [15];

- Федеральный закон «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» от 24.11.1995 г. № 181 – ФЗ [14];

- Федеральный закон «О ветеранах» от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ [16];

- Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 02.08.1995 г. № 122 – ФЗ [17];

- Федеральный закон «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 26.11.12 г. № 175-ФЗ [18];

- Закон «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» [4];

- Постановление Правительства РФ «О порядке и условиях признания лица инвалидом» от 20.02.2006 г. № 95 [9];

- Постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» от 16.06.2006 г. № 378 [11];

- Постановление Правительства РФ «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг» от 27.07.1996 г. № 901 [8].

Рассмотрим проблему предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями. Проблема заключается именно в признание данного права у этой категории граждан. Например, в ст. 17 Федеральном законе «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» указано, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации [14].

Пунк  4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ закрепляет перечень лиц, нуждающихся в жилых помещениях, которые, кстати, предоставляются только по договору социального найма. К числу таких лиц, в частности, относятся семьи, где имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания [3]. Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, закреплен в Постановлении Правительства РФ от 16 июня 2006 г. № 378 [11]. Данный перечень утвержден приказом Министерства здравоохранения России от 29 ноября 2012 г. № 987 [13], так, к такому перечню относятся злокачественные новообразования, хронические и затяжные психические расстройства с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями, активные формы туберкулеза, гангрена конечностей, гангрена и некроз (абсцесс) легкого, эпилепсия с частыми припадками, кишечный и уретральный свищ, пиодермия гангренозная, множественные поражения кожи с обильным отделением. На основании ст. 57 ч. 2 п. 3 ЖК РФ гражданам, страдающим такими заболеваниями жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди [3].

Закреплен и иной перечень заболеваний, который также дает право инвалидам, страдающим этими заболеваниями, на дополнительную жилую площадь. Данный перечень установлен Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 817 [10] в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», он является дополнением к предыдущему перечню заболеваний. Например, к числу таких заболеваний относятся психические заболевания, требующие обязательного диспансерного наблюдения; пожизненная нефростома, трахеостома, каловые, мочевые и влагалищные свищи, противоестественный анус, стома мочевого пузыря, не корригируемое хирургически недержание мочи; проказа; пороки развития лица и черепа с нарушением функций дыхания, жевания, глотания; органические заболевания центральной нервной системы со стойким нарушением функции нижних конечностей, требующие применения инвалидных кресел-колясок, и (или) с нарушением функции тазовых органов; ВИЧ-инфекция у детей; состояние после трансплантации внутренних органов и костного мозга; тяжелые органические поражения почек, осложненные почечной недостаточностью II–III степени.

Таким образом, в настоящее время складывается такая ситуация, что жилая площадь (и то по договору социального найма) предоставляется не всем инвалидам, а лишь тем, кто страдает заболеваниями, которые четко закреплены в вышеупомянутых постановлениях. В частности, возникает следующее противоречие – российское государство в законе «О социальной защите инвалидов» [14] гарантирует меры социальной поддержки всем инвалидам, независимо от наличия у них тех или иных форм заболеваний, на взгляд авторов, это неправильно. В частности, такие меры социальной поддержки со стороны государства должны касаться и сферы жилищного законодательства, в том числе в вопросе предоставления жилых помещений всем инвалидам без исключения, пусть даже по договору социального найма.

Целесообразно возникает вопрос о том, какие граждане могут быть признаны инвалидами и соответственно получить право на получение жилья. Например, в Постановлении Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» [9] закреплен перечень заболеваний, при наличии которых граждане могут быть признаны инвалидами: это – злокачественные новообразования лимфоидной, кроветворной тканей; злокачественные новообразования с метастазами и рецидивами после радикального лечения; неоперабельные доброкачественные новообразования головного и спинного; врожденное и приобретенное слабоумие; отсутствие гортани после ее оперативного удаления; наследственные прогрессирующие нервно-мышечные заболевания; болезни нервной системы с хроническим прогрессирующим течением; тяжелые формы нейродегенеративных заболеваний головного мозга; полная слепоглухота; полная слепота на оба глаза при неэффективности проводимого лечения; врожденная глухота при невозможности слухоэндопротезирования.

В соответствии со ст. 28.2 закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [14] предусмотрено, что предоставление жилой площади инвалидам осуществляется за счет средств федерального бюджета в виде субвенций, т. е. посредством их перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации в целях предоставления мер социальной поддержки. Объем и форма предоставления данных мер социальной поддержки определяется законодательством субъектов Российской Федерации. Например, статья 5 Постановления Правительства Оренбургской области от 09.03.2006 г. № 72-п «О порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов" закрепляет в качестве формы поддержки инвалидов в данном регионе социальных выплаты на приобретение жилья [12]. Следовательно, на федеральном уровне в России жилье предоставляется инвалидам по договору социального найма, а на региональном – социальные выплаты на приобретение готового жилого помещения. Данное постановление также определяет категорию граждан, которые могут претендовать на получение этих социальных выплат, к их числу относятся, в том числе инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов. Следует обратить внимание на то, что здесь употребляется именно термин «инвалид», а не лицо, страдающее тяжелыми формами хронического заболевания или иными болезнями, дающими право на получение дополнительной жилой площади. Таким образом, здесь нет ограничений уже среди самих инвалидов, и жилую площадь могут получить все инвалиды, нуждающиеся в дополнительной жилой площади. Следовательно, на региональном уровне поддержка инвалидов распространяется на наибольшее количество лиц.

Ст. 72 Конституция РФ указывает, что жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [5]. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, в ином случае действует федеральный закон, поскольку имеет высшую юридическую силу.

Таким образом, закон Оренбургской области дополняет положения федерального закона, к тому же он увеличивает количество самих категорий, по которым можно отнести лицо к числу инвалидов. Таким образом, к инвалидам будет применяться не только такая мера социальной поддержки, как предоставление им жилого помещения по договору социального найма, а еще и мера, связанная с предоставлением социальных выплат на приобретение ими собственного жилья. К тому же этой поддержкой со стороны государства могут воспользоваться не только те инвалиды, перечень которых закреплен в федеральном законе, но и те, которые закреплены и в законах субъектов РФ.

Региональное законодательство добавляет еще один способ решения жилищных проблем инвалидов – это предоставление инвалидам социальных выплат на приобретение ими собственного жилья.

К тому же льготы государства, предоставляемые на федеральном уровне, связаны с возникновением у инвалидов лишь права пользования жилищным помещением по договору социального найма, а льготы, предоставляемые на региональном уровне, закрепляют за инвалидами уже право собственности на жилое помещение. Таким образом, лучший способ решения жилищных проблем инвалидов предоставляет именно региональное законодательство, и данный опыт необходимо применять на федеральном уровне.

Список литературы:

1. Всемирный доклад об инвалидности. Всемирная организация здравоохранения. // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://ge-inva.ru/information/articles/doklad-voz-po-invalidam/.(Дата обращения 03.06.2016 г.).
2. Декларация ООН «О правах инвалидов»: [принята в г. Женеве 9 декабря 1975 г.]. // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
3. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Российская газ. – № 3670. – 2004.
4. Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газ. – № 4831. – 1993.
6. Конвенция ООН. О правах инвалидов: [принята в г. Нью-Йорке 13 декабря 2006 г.]. // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
7. Конституция Всемирной организации здравоохранения: [принята в г. Нью-Йорке 22 июля 1946 г.]. // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
8. Постановление Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
9. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03 06 2016 г.).
10. Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 817 «Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
11. Постановление Правительства РФ от 16 июня 2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
12. Постановление Правительства Оренбургской области от 09 марта 2006 г. № 72-п «О порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
13. Приказ Минздрава России от 29 ноября 2012 № 987н «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» [зарегистрирован в Минюсте РФ 18 февраля 2013 г.]. // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).
14. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Российская газ. – № 4131. – 1995.
15. Федеральный закон от 03.05.2012 № 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» // Российская газ. – № 5773. – 2012.
16. Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» // Российская газ. – № 19. – 1995.
17. Федеральный закон от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // Российская газ. – 1995.
18. Федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения 03.06.2016 г.).