ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИОРИТЕТА ЦЕННЫХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

LEGAL PROTECTING VALUABLE AGRICULTURAL LAND

Sergey Kalyonov

phD in law, associate professor, chair of labor and business law,

Khabarovsk StateUniversity of Economics and Law,

Russia, Khabarovsk

АННОТАЦИЯ

В статье исследуется проблема недостаточных правовых гарантий реализации принципа приоритета земель сельскохозяйственного назначения. Автор обосновывает идею о недопустимости законодательного закрепления неоправданно широкого перечня оснований перевода ценных сельскохозяйственных земель (земельных участков из их состава) в другие категории земельного фонда Российской Федерации. Автором обращено внимание на противоречивость норм земельного законодательства, регулирующих соответствующие отношения, предложен способ устранения указанных противоречий.

ABSTRACT

The article examines the problem of insufficient legal safeguards for the implementation of priority agricultural land. The author substantiates the idea of inadmissibility of legislative fixing of unreasonably broad list of grounds for transfer of valuable agricultural land (land plots from their structure) in other categories of the land Fund of the Russian Federation. The author draws attention to the contradiction of the norms of the landlegislation, regulating the corresponding relations and proposes a method for eliminating these contradictions.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения; приоритет ценных сельскохозяйственных земель; перевод земель сельскохозяйственного назначения.

Keywords: of agricultural land; priority of valuable agricultural lands; transfer of lands of agricultural purpose.

Действующим земельным законодательством традиционно провозглашается и гарантируется принцип приоритета ценных земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с которым изменение целевого назначения этих земель (перевод и использование их для других целей) ограничивается или запрещается в порядке, определенном федеральными законами – пп. 6 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (далее ЗК РФ) [3]. Следует отметить, что приоритетом пользуются не все земли сельскохозяйственного назначения, а наиболее ценные из них, а именно – сельскохозяйственные угодья (пастбища; залежи; пашни; сенокосы; земли, занятые садами и виноградниками и т. п.). Этот вывод основан на содержании ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон о переводе земель) [6].

В научной литературе обоснованно отмечается, что использование сельскохозяйственных земель (в том числе и наиболее ценных из них – сельскохозяйственных угодий) осуществляется в Российской Федерации недостаточно эффективно, не обеспечивается рациональная их эксплуатация и действенная защита от неблагоприятных природных и антропогенных факторов. Вместе с тем, по уровню обеспеченности сельхозугодьями в среднем на душу населения Россия входит в первую пятерку стран мира, располагая девятью процентами (от мировых площадей сельскохозяйственных угодий) [4, с. 13].

Наряду с многочисленными нарушениями правового режима земель рассматриваемой категории (в том числе, регистрируемыми в ходе осуществления земельного надзора и при проведении прокурорских проверок соблюдения земельного законодательства) [2, с. 36], причиной неудовлетворительного экологического состояния сельскохозяйственных земель (и сельхозугодий в том числе), а также нерационального их использования является несовершенство юридических норм, обеспечивающих приоритет сельскохозяйственных угодий.

Содержание принципа приоритета сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения заключается в установлении законом ограничений и запретов на легальное, осуществляемое в порядке перевода изменение целевого назначения таких угодий. Законодательно установлен общий запрет на перевод сельскохозяйственных угодий, земельных участков в их составе в другие категории земельного фонда страны. Отступление от этого правила допускаются в исключительных случаях, по определенным нормативно основаниям, указанным в статье 7 Закона о переводе земель [6].

Анализ содержания всех этих оснований (исключений, при которых ценные сельскохозяйственные земли (угодья) могут быть переведены в одну из шести категорий земельного фонда) дает основания для сомнений в обоснованности установления некоторых из них.

По мнению автора, такие основания к переводу, как консервация земель; создание особо охраняемых территорий либо отнесение земель к землям природоохранного историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; установление или изменение границы населенного пункта, – вполне объяснимы и указывают на очевидную и объективно обусловленную необходимость изменения целевого назначения сельскохозяйственных угодий. Аналогично следует оценивать и перевод в связи с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса (причиной перевода здесь является именно непригодность дальнейшего использования земель (сельхозугодий) для сельского хозяйства, при которой было бы неразумным сохранять их прежнее целевое назначение).

Консервация направлена на реабилитацию загрязненных и деградированных сельскохозяйственных угодий и несовместима с их эксплуатацией по этому назначению, интересы охраны природной среды и историко-культурных ценностей справедливо ставятся выше возможной экономической пользы от использования сельскохозяйственных земель, несмотря на их ценность, обусловленную, прежде всего, плодородием. Расширение территории городов и иных населенных пунктов носит отчасти объективный характер, являясь следствием экстенсивного характера их развития. Считаем, что сохранение сельскохозяйственного использования земель и земельных участков, включенных таким образом в границы населенных пунктов (отнесение их к территориальным зонам сельскохозяйственного использования категории «Земли населенных пунктов») способно обеспечить их рациональную и эффективную эксплуатацию. Однако, будучи отнесенными к категории земель населенных пунктов, соответствующие земли и земельные участки утрачивают приоритет, они могут беспрепятственно быть изъятыми и предоставленными под застройку, обеспечивая таким образом правовой режим своей «новой» категории. Полагаем, что более адекватным цели рационального использования земель мог бы стать закрепленный Земельным кодексом РФ (в главе XV) общий запрет на изменение целевого назначения земель, входящих в зоны сельскохозяйственного использования, включая и те земли, и земельные участки, которые «вошли» в границы населенного пункта в результате изменения категории (из категории «Земли сельскохозяйственного назначения»).

В связи с основанием, указанным в п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона о переводе земель, считаем необходимым обратить внимание на то, что в этой норме используется термин, не соответствующий содержанию Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ГрК РФ) [1], определяющего порядок установления и изменения не черты населенного пункта, а его границы (например, ст. 18,19,21, 23 ГрК РФ).

Закон о переводе земель (п. 8 ч. 1 ст. 7) допускает в порядке исключения перевод сельскохозяйственных угодий в связи с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель [6]. На первый взгляд, это основание (как исключение из принципа приоритета ценных сельскохозяйственных земель) вполне разумно, поскольку экономический эффект добычи полезных ископаемых, их ценность в материальном смысле, как правило, превосходят возможную экономическую пользу от эксплуатации сельскохозяйственных угодий, к тому же, сельское хозяйство относится к отраслям экономики, где материальный результат зависит от многих факторов и вовсе не гарантирован (например, в силу естественных природных явлений). Однако же, полезные ископаемые имеют неодинаковую стоимость, среди них есть общераспространенные. Согласно Закону Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 [5] перечни их утверждаются совместно Министерством природных ресурсов и экологии РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Например, один из этих перечней утвержден Распоряжением Минприроды России № 34-р, Совета министров Республики Крым № 1300-р от 8 декабря 2014 г. и содержит указание на такие общераспространенные полезные ископаемые, как гравий и валуны [7]. Вызывает недоумение позиция законодателя, позволяющего в порядке исключения переводить в другие категории земельного фонда ценные сельскохозяйственные угодья для того, чтобы добывать эти полезные ископаемые. Представляется, что такой подход явно неразумен. С точки зрения автора, в пункт 8 ч. 1 ст. 7 Закона о переводе земель следует внести дополнение и изложить его в следующей редакции «8) с добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) при наличии утвержденного проекта рекультивации земель». Стоит отметить, что именно такой была позиция законодателя в отношении изъятия (выкупа) ценных сельскохозяйственных земель и изменения их целевого назначения ранее (пункт 3 ст. 79 ЗК РФ, утративший силу в связи с принятием и вступлением в силу Закона о переводе земель).

Еще более непоследовательно и ненадежно защищаются законом от необоснованного перевода и нерационального использования в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, угодья с высокой кадастровой стоимостью. Пунктом 4 ст. 79 ЗК РФ закреплено, что они могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Наряду с этим частью 2 ст. 7 Закона о переводе земель установлено, что перевод этих земель или земельных участков из их числа в другую категорию земельного фонда не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3,6,7 и 8 части 1 этой же статьи, то есть это возможно в связи: с установлением или изменением черты населенных пунктов; со строительством линейных объектов (при наличии проекта рекультивации); с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства (если отсутствуют иные варианты размещения соответствующих требующихся для этих целей объектов); с добычей полезных ископаемых (при наличии утвержденного проекта рекультивации земель) [6]. Парадоксальным является то, что последнее из названных оснований к переводу позволяет легально изменять целевое назначение сельхозугодий с кадастровой стоимостью на пятьдесят и более процентов выше среднего уровня кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 ЗК РФ, при необходимости добычи полезных ископаемых, подобных гравию и валунам, отнесенным к общераспространенным.

Сопоставление статьи 7 Закона о переводе земель и п. 4 ст. 79 ЗК РФ дает основание для следующего вывода: отнесение региональным законодателем особо ценных продуктивных сельхозугодий, угодий с высокой кадастровой стоимостью к перечню земель, использование которых для других целей не допускается, абсолютно бессмысленно, поскольку соответствующий нормативный акт будет противоречить статье 7 Закона о переводе земель (обладающего большей юридической силой), часть 2 которой разрешает переводить такие земли по основаниям, указанным в части 1 этой же статьи (п. 3, 6, 7, 8) [6]. Безусловно, что в случае спора о возможности перевода таких земель или земельных участков необходимо применять федеральный закон, который, по мнению автора, не защищает особо ценные сельскохозяйственные угодья, обладающие значительным плодородием, от опасности их нерационального использования и открывает путь для их легального перевода в земли иных категорий, для застройки и эксплуатации таких земель в несельскохозяйственных целях. Для устранения указанного недостатка в правовом регулировании приоритета сельскохозяйственных угодий стоит изменить редакцию части 2 ст. 7 Закона о переводе земель, установив в ней безусловный (без исключений) запрет на перевод в другие категории особо ценных сельскохозяйственных угодий, в том числе, с высокой кадастровой стоимостью.

Автор считает, что желательным было бы приведение в соответствие терминологии части 4 ст. 79 ЗК РФ содержанию части 2 ст. 7 Закона о переводе земель: здесь необходимо указать не «сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу)», а сельхозугодья, «кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу)». Такая конкретизация позволит точно применять норму части 4 ст. 79 ЗК РФ, устранив сомнения в вопросе о том, какие именно особо ценные сельскохозяйственные угодья подпадают под ее действие.

Список литературы:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. Федерального закона от 20 декабря 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – № 1 (ч. 1). – Ст. 16; – 2016. – № 1 (ч. 1) – Ст. 79. Справочная правовая система «Консультант Плюс». Дата последнего обращения 12 июня 2016 г.

2. Данилов Д.Ю., Головин А.А. Как сохранить сельхозугодья страны. Органы прокуратуры Российской Федерации проводят целенаправленную работу по устранению нарушений в сфере оборота сельскохозяйственных земель // Прокурор. – 2015. – № 3. – С. 35–38.

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 23 мая 2016 г. № 149-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 44. – Ст. 4147; – 2016 – № 22. – Ст. 3097. Справочная правовая система «Консультант Плюс». Дата последнего обращения 12 июня 2016 г.

4. Ибрагимов К.Х. Новая парадигма эффективной административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в России // Юрист. – 2013. – № 7. – С. 13–17.

5. О недрах: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 10. – Ст. 823; – 2015. – № 29 (ч. 1). – Ст. 4359. Справочная правовая система «Консультант Плюс». Дата последнего обращения 12 июня 2016 г.

6. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в ред. Федерального закона от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5276; – 2016. – № 18. – Ст. 2495. Справочная правовая система «Консультант Плюс». Дата последнего обращения 12 июня 2016 г.

7. Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Республике Крым: Распоряжение Министерства природных ресурсов и экологии России № 34-р, Совета министров Республики Крым № 1300-р от 8 декабря 2014 г // Российская газета. – 2014. – 29 декабря. Справочная правовая система «Консультант Плюс». Дата последнего обращения 12 июня 2016 г.