ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА КАК АЛЬТЕРНАТИВНОГО ИСТОЧНИКА ФИНАНСИРОВАНИЯ СОХРАНЕНИЯ И РЕСТАВРАЦИИ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНЫХ ОБЪЕКТОВ

Шейкина Елена Леонидовна

студентка II курса, Калининградский филиал РАНХ и ГС, г. Калининград

E-mail: Elena2911xx@mail.ru

Воротников Александр Михайлович

зам. начальника управления, Центр ГЧП Внешэкономбанка, г. Москва

E-mail: vdep14@yandex.ru

Культурно-познавательный туризм (КПТ) является  важнейшим средством активизации потенциала культурно-исторических центров и обеспечения сохранности памятников исторического наследия. В Стратегии долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. и Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. [1] одним из приоритетных направлений государственной политики, направленной на улучшение качества жизни населения, признано развитие инфраструктуры отдыха и туризма, включая содействие развитию КПТ.

По оценкам Всемирной туристской организации, КПТ является одним из наиболее перспективных и динамично развивающихся видов туристской деятельности в мире. Например, в США доля КПТ составляет до 81% от общего числа внутренних туров. В странах Евросоюза эта доля уже сейчас составляет 24%, а по экспертным оценкам, через 10 лет она достигнет 50% от общего числа внутренних туров.

В условиях недостаточности бюджетного финансирования объектов культуры привлечение средств частного сектора экономики в процессе реализации программ КПТ может стать основным финансовым рычагом для обеспечения сохранности и защиты памятников истории и культуры. Как показывает мировой опыт, КПТ является одним из наиболее действенных механизмов такой защиты. Собственно, механизм понятен - привлекательность объекта наследия увеличивает туристский поток, а это, в свою очередь, влечёт за собою увеличение инвестиций и доходов, часть которых может и должна быть использована на содержание объекта наследия.

Однако средства предпринимательских структур не смогут решить всей проблемы. В первую очередь инициатива должна исходить от органов государственного и муниципального управления (ОГМУ), т. к. именно они являются определяющим звеном в цепочке мер по обеспечению сохранности памятников истории и культуры (определение объекта, выработка мер сохранения памятника культурного наследия в процессе его эксплуатации, определение способов привлекательности для привлечения инвестиций бизнеса и т. д.) [2].

Основные культурно-исторические объекты   Калининградской области это в первую очередь около 2 тыс. памятников архитектуры XIII—XIV веков. На всей территории России такого культурного достояния средневековья, собранного в одном месте, не сохранилось. Это наиболее многочисленная и разнообразная категория культурно-исторических объектов региона. Среди них можно выделить памятники археологии (древние поселения, погребения, курганы, одиночные памятники), светские сооружения (поместья, усадьбы и усадебные комплексы) и культовые сооружения (храмы, кирхи, замки, крепости, исторические центры городов и т. д.). В настоящее время на территории области зарегистрировано 1853 таких объекта. К сожалению, только 786 из них состоят на государственном учете.

Однако следует отметить, что состояние большинство историко-культурных объектов находится в плачевном состоянии. Так, например, в Калининградской области на сегодняшний день лишь 28 % таких объектов отреставрированы, и только 20 % из них включено в туристическую инфраструктуру и культурную деятельность. Если необходимо увеличить количество туристов, прибывающих в регион, то необходимо менять архитектурную политику, в том числе в части застройки исторических центров  городов области.

Необходимо учитывать то, что КПТ и развитие туристской инфраструктуры культурно-исторических центров для актуализации их потенциала является важнейшей стратегической задачей для Российской Федерации. Решение этой задачи требует привлечение достаточно серьезного количества финансовых средств. Средства бюджетов всех уровней, инвестиционного фонда и банков развития ограничены. Поэтому создание новых инструментов финансирования на разных уровнях власти в сегодняшних условиях остро необходимо.

Механизмы ГЧП являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных типов инфраструктуры и объектов непроизводственных отраслей. В общих чертах ГЧП принято определять как возможность вовлечения частного сектора в зону ответственности государства.

Существует много разных вариантов определения ГЧП. Однако хотелось бы дать более конкретное определение ГЧП, носящее в себе элемент инструктивности — кто начинает, кто делает проект и т.д. ГЧП — это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.

В связи с изложенным предлагается рассмотреть основные элементы модели ГЧП с точки зрения сохранения историко-культурных объектов:

1.         ГЧП в сфере культуры и развития КПТ — это привлечение органами власти на контрактной основе и на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенции частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач органов государственной власти в области развития, сохранения, реставрации и популяризации памятников истории и культуры, сохранения и развития культурно-национальной самобытности народов Российской Федерации, создание благоприятных условий для развития туризма, а также содействие повышению привлекательности посещаемости России в туристических целях в мировом сообществе.

ГЧП в области развития, сохранения, реставрации и популяризации объектов культурного наследия может быть реализовано в отношении памятников, являющихся объектами недвижимости, предусматривать консервацию, реконструкцию, реставрацию и эксплуатацию памятников и прилегающих к ним территорий, инфраструктурную застройку территорий, прилегающих к памятникам, управление историко-культурными комплексами.

2.         Для реализации проектов ГЧП в отношении данных объектов можно использовать следующие организационно-правовые модели:

a)         концессия

Организационная схема концессионной модели следующая:

·           ОГМУ, являющийся собственником объекта культурного наследия, проводит конкурс на выбор частного партнера. Конкурс проводится в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Концессионное соглашение, как правило, заключается на достаточно продолжительный срок (например, на 49 лет) для обеспечения окупаемости проекта;

·           финансовая организация выдает победителю концессионного конкурса целевой кредит, и проект развивается по схеме проектного финансирования. Обеспечение кредита осуществляется государственными гарантиями, выдаваемыми ОГМУ - концедентом;

·           концессионер осуществляет реконструкцию, реставрацию объекта концессии, строительство необходимой инфраструктуры, принимает объект концессии на свой баланс на праве владения и пользования, эксплуатирует, получает прибыль, возвращает кредит.

b)        долгосрочное бюджетное обязательство в рамках долгосрочной целевой программы (ДЦП)

Реализация проекта ГЧП по данной модели осуществляется в следующем порядке:

·           орган государственной власти принимает ДЦП о реконструкции, реставрации объекта культурного наследия, строительстве необходимой инфраструктуры, а также определяет график финансирования проекта из бюджета, например, на 40 лет;

·           орган государственной власти проводит конкурс на размещение госзаказа на выполнение предусмотренных ДЦП мероприятий и работ в порядке Федерального закона № 94-ФЗ о государственных закупках и заключает государственный контракт на выполнение этих работ;

·           выигравшая конкурс организация получает кредит в банке и выполняет предусмотренные работы за короткий срок;

·           в качестве обеспечения исполнения обязательств перед победителем конкурса и банком на реконструированные и построенные объекты оформляется залог, также могут выдаваться государственные гарантии;

·           орган государственной власти передает объект для эксплуатации профильной организации (государственному учреждению), при этом прибыль поступает в бюджет субъекта РФ (муниципалитета) для погашения долга по государственному контракту перед подрядчиком. Подрядчик возвращает кредит банку.

c)         при реализации инвестиционных проектов в области реконструкции, реставрации и использования объектов культурного наследия могут применяться и иные организационно-правовые схемы, с учетом следующих моментов:

·           при моделировании отношений государства и частного партнера через заключение договора аренды с инвестиционными условиями, договоров аренды с правом выкупа, договоров доверительного управления и т.д., необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, осуществляется на торгах, при этом до принятия соответствующего порядка проведения конкурса или аукциона на право заключения таких договоров применяется порядок проведения конкурса, предусмотренный Федеральным законом «О концессионных соглашениях», а для проведения торгов применяется порядок, установленный Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

·           конструкция договора доверительного управления имуществом направлена на осуществление профессионального оперирования имуществом в интересах его собственника за вознаграждение и не позволяет гарантировать доверительному управляющему — инвестору возврат вложенных средств в имущество;

·           при приватизации (акционировании) объектов культурного наследия с сохранением в государственной (муниципальной) собственности доли акций акционерного общества объекты культурного наследия переходят в частную собственность, при этом инвестиционный проект может реализовываться по модели привлечения кредита для целей реконструкции, реставрации, строительства созданным акционерным обществом с передачей его имущества в залог.

Реализация этих проектов требует значительных средств. В соответствии с Федеральным законом «О Банке развития» [3], Меморандумом о финансовой политике Внешэкономбанка одним из приоритетов его деятельности является использование инструментов ГЧП. Одним из важнейших стратегических ориентиров Внешэкономбанка на период 2008—2012 гг. является обеспечение доли проектов, финансируемых на принципах ГЧП, в портфеле проектов банка на уровне не ниже 30 % от совокупного объема финансируемых Внешэкономбанком проектов.

Для реализации задач Банка в области ГЧП создан Центр ГЧП Внешэкономбанка. Деятельность его направлена на создание и поддержку рынка проектов ГЧП в регионах России. Формирование рынка проектов ГЧП должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития, при этом основным механизмом их реализации будет запуск тендеров на заключение контрактов ГЧП и их последующее выполнение.

Ответственность за организацию проектов ГЧП лежит на ОГМУ. В этой связи важнейшими партнерами Внешэкономбанка являются региональные или муниципальные органы власти, ответственные за организацию проектов ГЧП.

Таким образом, реализация механизмов ГЧП позволит привлечь альтернативное, внебюджетное финансирование для сохранения объектов историко-культурного наследия.

Список литературы:

1.        Стратегия долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р).

2.        Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3.        Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития»