ПУБЛИЧНОЕ  И  ЧАСТНОЕ  МУНИЦИПАЛЬНЫХ  ДОГОВОРОВ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  РГГУ,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

PUBLIC  AND  PRIVATE  MUNICIPAL  CONTRACTS

Lybove  Andreeva

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  проблемам  заключения  договоров  и  соглашений  муниципальными  образованиями,  установления  порядка  заключения  договоров  и  соглашений  и  правовые  последствия  заключения  и  исполнения  договоров  и  соглашений. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  conclusion  of  contracts  and  agreements  of  the  municipal  formation,  the  establishment  of  a  procedure  for  concluding  contracts  and  agreements  and  legal  consequences  of  the  conclusion  and  execution  of  contracts  and  agreements.

Ключевые  слова:  муниципальное  образование;  порядок  заключения;  договор;  соглашение;  исполнение  договорных  обязательств.

Keywords:  municipal  formation;  procedure  of  conclusion;  contract;  agreement;  fulfillment  of  contractual  obligations.

Муниципалитеты  являются  публичными  образованиями,  способны  и  уполномочены  заключать  публичные  договоры  и  соглашения.  В  части  4  ст.  15  Федерального  закона  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  (далее  —  Федеральный  закон  №  131-ФЗ)  [3]  предусматривается,  что  органы  местного  самоуправления  отдельных  поселений,  входящих  в  состав  муниципального  района  вправе  заключать  соглашения  с  органами  местного  самоуправления  муниципального  района  о  передаче  им  осуществления  части  своих  полномочий  за  счет  субвенций,  предоставляемых  из  бюджетов  этих  поселений  в  бюджет  муниципального  района.  В  свою  очередь,  органы  местного  самоуправления  муниципального  района  вправе  заключать  соглашения  с  органами  местного  самоуправления  отдельных  поселений,  входящих  в  состав  муниципального  района,  о  передаче  им  осуществления  части  своих  полномочий  за  счет  субвенций,  предоставляемых  из  бюджета  муниципального  района  в  бюджеты  соответствующих  поселений.

В  части  4  ст.  15  Федерального  закона  №  131-ФЗ  указаны  следующие  существенные  условия  соглашений  [3]: 

·     предметом  соглашения  является  передача  части  полномочий  по  решению  вопросов  местного  значения; 

·     соглашения  должны  заключаться  на  определенный  срок; 

·     соглашения  должны  содержать  положения,  устанавливающие  основания  и  порядок  прекращения  их  действия,  в  т.  ч.  досрочного;

·     должен  быть  указан  порядок  определений  ежегодного  объема  субвенций,  необходимых  для  осуществления  передаваемых  полномочий; 

·     должны  быть  предусмотрены  финансовые  санкции  за  неисполнение  соглашений.

Следует  отметить,  что  допустимым  предметом  соглашения  является  передача  части  полномочий  по  решению  вопросов  местного  значения  орга­нов  одного  муниципального  образования  органам  местного  самоуправления  другого  муниципального  образования.  Передача  вопросов  местного  значения  не  допускается,  т.  к.  вопросы  местного  значения  для  каждого  типа  муниципальных  образований  могут  быть  изменены  только  путем  внесения  изменений  в  Федеральный  закон  №  131-ФЗ  или  в  переходный  период  —  законом  субъекта  РФ  для  вновь  образованных  поселений  и  муниципальных  районов,  в  состав  которых  входят  данные  поселения.  Однако  на  практике  в  большинстве  соглашений  содержится  перечень  не  передаваемых  полномочий,  а  вопросов  местного  значения.  Такие  соглашения  не  соответствуют  действующему  законодательству  и  могут  быть  оспорены.

Вместе  с  тем,  муниципальные  образования  заключают  и  другие  двухсторонние  и  многосторонние  публичные  договоры  и  соглашения,  в  том  числе,  например,  трехсторонние  соглашения  между  муниципальным  образованием,  отраслевыми  профсоюзами  и  товаропроизводителями  по  вопросам  социально-экономического  развития  муниципалитетов,  трудоустройства  и  создания  новых  рабочих  мест.  Важно  обратить  внимание,  что  речь  идет  только  о  полномочиях  по  решению  вопросов  местного  значения. 

В  практике  деятельности  органов  местного  самоуправления,  безусловно,  есть  примеры,  иллюстрирующие  попытку  передавать  полномочия  по  решению  вопросов  государственного  значения.  Вместе  с  тем  этот  процесс  регулируется  иными  нормами.  Например,  арбитражный  суд,  рассматривая  конкретное  дело,  фактически  решал  вопрос  о  том,  может  ли  муниципальный  район  передавать  поселению  свои  полномочия,  если  речь  идет  об  отдельных  государственно-властных  полномочиях,  переданных  ранее  этому  муниципальному  району  органами  государственной  власти.

В  постановлении  Федерального  арбитражного  суда  Поволжского  округа  от  21.12.2006  по  делу  №  А12-14663/2006  было  отмечено,  что  муниципальные  районы,  наделенные  Федеральным  законом  №  131-ФЗ  отдельным  государственным  полномочием  по  распоряжению  земельными  участками,  государственная  собственность  на  которые  не  разграничена,  не  могут  передавать  данное  полномочие  органам  местного  самоуправления  городских  и  сельских  поселений.  Тем  самым  был  вынесен  фактический  запрет  на  субделегирование  данных  полномочий  [2].  Значительные  проблемы  для  перераспределения  полномочий  создает  сходство  формулировок  вопросов  местного  значения.  Например,  к  вопросам  местного  значения  поселений  относится  создание  условий  для  развития  местного  традиционного  народного  художественного  творчества,  участие  в  сохранении,  возрождении  и  развитии  народных  художественных  промыслов  в  поселении  (п.  13.1  ч.  1  ст.  14  Федерального  закона  №  131-ФЗ  [3]);  к  вопросам  местного  значения  муниципального  района  относится  создание  условий  дня  развития  местного  традиционного  народного  художественного  творчества  в  поселениях,  входящих  в  состав  муниципаль­ного  района  (п.  19.2  ч.  1  ст.  14  Федерального  закона  №  131-ФЗ  [3]).  Большинство  формулировок  вопросов  местного  значения  начинается  со  слов  «создание  условий»  «организация»  «участие  в...»  и  другие.  В  результате  поселениям  с  передачей  полномочий  навязывается  финансирование  мероприятий,  которые  им  не  свойственны.

Анализируя  тексты  имеющихся  соглашений,  некоторые  правоохранительные  органы  стали  занимать  довольно  неожиданную  позицию,  которая  условно  сводилась  к  следующему:  бюджетные  средства,  выделенные  одному  муниципальному  образованию,  нельзя  тратить  на  нужды  других  муниципальных  образований.  Однако  далеко  не  все  суды  разделили  эту  позицию.  Согласно  ст.  14  Бюджетного  кодекса  РФ  бюджет  муниципального  образования  является  формой  образования  и  расходования  денежных  средств  на  финансовый  год  предназначенных  для  исполнения  расходных  обязательств  соответствующего  муниципального  образования  [1].  Использование  органами  местного  самоуправления  иных  форм  образования  и  расходования  денежных  средств  для  исполнения  расходных  обязательств  муниципальных  образований  законодательством  не  предусмотрено.

Закон  не  устанавливает  ограничений  по  кругу  лиц,  обладающих  правом  заключения  соглашений  о  передаче  полномочий  от  одного  муниципального  образования  другому.  Формально  таким  правом  обладает  любой  орган  местного  самоуправления.  В  уставе  муниципального  образования  должно  быть  указание  на  уполномоченный  орган  и  на  порядок  заключения  соглашения.  Следует  отметить,  что  в  последнее  время  довольно  активно  стали  приниматься  муниципальные  правовые  акты,  регулирующие  порядок  (процедуру)  заключения  соглашений  между  поселениями  и  муниципальными  районами  и  именно  эта  процедура  исследуется  при  решении  вопроса  о  законности  соглашения.

Другой  неурегулированный  вопрос  связан  с  объемом  передаваемых  полномочий.  В  федеральном  законе  указывается  о  части  полномочий,  однако  что  понимается  под  термином  «часть»  —  не  уточняется.  Есть  примеры  того,  что  некоторые  поселения  передают  району  все  полномочия.  Получается,  что  объем  работы  у  муниципальных  служащих  существенно  сокращается,  а  заработная  плата  не  меняется  (ликвидировать  эти  органы  местного  самоуправления  не  представляется  возможным).  Такая  практика  приводит  к  росту  иж­дивенческих  настроений  в  поселениях,  выстраиванию  фактически  одноуровневой  модели  местного  самоуправлений.  Население  вводится  в  заблуждение  относительно  того,  кто  должен  предоставлять  муниципальные  услуги.

Право  передачи  отдельных  полномочий  по  решению  вопросов  местного  значения  иным  органам  местного  самоуправления  на  основании  заключаемых  соглашений  автоматически  должно  быть  подкреплено  возможностью  контроля  за  осуществлением  полномочий,  возможностью  привлечения  к  ответственности  в  случае  ненадлежащего  их  осуществления.  Однако  на  практике  соответствующие  положения  редко  встречаются  в  текстах  договоров  и  соглашений.

Анализ  заключенных  соглашений  показывает,  что  органы  местного  самоуправления  недостаточно  точно  понимают  правовую  природу  этих  актов  и  их  особенности.  Указанные  договоры  и  соглашения  не  относятся  к  гражданско-правовым,  и  к  ним  автоматически  не  могут  применяться  положения  Гражданского  кодекса  РФ,  в  т.  ч.  об  ответственности  за  их  неисполнение  (ненадлежащее  исполнение).  Данные  договоры  и  соглашения  носят  публично-правовой  характер,  поэтому  все  особенности  их  реализации  должны  устанавливаться  дополнительно  в  уставе  муниципального  образования,  муниципальных  правовых  актах,  самих  договорах  и  соглашениях.  Отсутствие  специальных  норм  приводит,  в  частности,  к  отсутствию  положений,  предусматривающих  ответственность  сторон,  невозможности  применения  санкций  за  неисполнение  или  ненадлежащее  исполнение  договора  или  соглашения,  а  зачастую  и  к  признанию  их  недействительными.

Органам  местного  самоуправления  следует  принимать  отдельные  муниципальные  правовые  акты,  в  которых  детально  будут  урегулированы  различные  процедурные  вопросы,  связанные  с  заключаемыми  договорами  и  соглашениями.  Частноправовые  договоры  либо  соглашения  следуют  из  содержания  торгов,  конкурсов,  тендеров.  Именно  на  этапе  подписания  договора  после  конкурса  на  выполнение  отдельных  работ,  договорные  правоотношения  переходят  в  разряд  частноправовых,  что  в  определенной  степени  не  позволяет  обеспечить  доступ  к  информации  и  проконтролировать  надлежащее  исполнение.  При  осуществлении  проверок  за  исполнением  договоров  и  соглашений,  контролирующие  органы  сталкиваются  с  ситуацией,  когда  такие  договоры  органы  местного  самоуправления  пытаются  представить  как  «договоры  о  намерениях»,  и,  следовательно,  не  подлежащих  исполнению.

Таким  образом,  публичные  и  частноправовые  договоры  и  соглашения,  занимают  значительное  место  в  деятельности  органов  местного  самоуправления  и  способны  влиять  на  социально-экономическое  развитие  муниципалитета.

Список  литературы:

1. Бюджетный  Кодекс  РФ//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  июня  2014  г.).
2. Постановление  Федерального  арбитражного  суда  Поволжского  округа  от  21.12.2006  по  делу  №  А12-14663/2006  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  июня  2014  г.).
3. Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-Ф3  "Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации"  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  июня  2014  г.).