РЕГЛАМЕНТАРНЫЕ  АКТЫ  В  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Волкова  Светлана  Николаевна

старший  преподаватель  Иркутского  юридического  института  (филиала)  Российской  правовой  академии  Минюста  России,  РФ,  г.  Иркутск

E-mail:  volkovasn@bk.ru

REGULATORY  ACTS  IN  THE  RUSSIAN  FEDERATION

Svetlana  Volkova

senior  lecturer  of  Irkutsk  Juridical  Institute,  branch  of  The  Russian  Law  Academy  of  the  Russian  Federation  Ministry  of  Justice,  Russia,  Irkutsk

АННОТАЦИЯ

В  статье  рассмотрены  регламентарные  акты.  К  регламентарным  актам  относятся  акты,  принимаемые  в  форме  подзаконных  актов,  но  при  отсутствии  закона,  положения  которого  следовало  бы  конкретизировать  и  развивать.  Регламентарные  акты  содержат  первичную  норму  права.  В  Российской  Федерации  к  данным  актам  можно  отнести:  постановления  палат  Парламента,  указы  Президента,  акты  субъектов  с  особым  статусом,  делегированное  правотворчество  и  местные  акты.

ABSTRACT

Regulatory  acts  are  considered  in  the  article.  Regulatory  acts  are  the  acts  which  are  passed  in  the  form  of  by-laws  but  provisions  of  which  in  case  of  law  non-existence  should  be  specified  and  developed.  Regulatory  acts  include  primary  rule  of  law.  In  the  Russian  Federation  to  such  acts  could  be  assigned:  regulations  of  Houses  of  Parliament,  Edicts  of  the  President,  acts  of  subjects  with  special  status,  delegated  law-making  and  local  acts. 

Ключевые  слова:  регламентарные  акты;  Конституция;  «законозамещающие»  указы  Президента;  постановления  палат  Парламента;  акты  субъектов  с  особым  статусом.

Keywords:  regulatory  acts;  Constitution;  “law  substituting”  presidential  edicts;  regulations  of  Houses  of  Parliament;  acts  of  subjects  with  special  status.

В  отечественной  юридической  науке  при  классификации  действующих  нормативных  правовых  актов  по  юридической  силе  принято  выделять  законы  и  подзаконные  акты.  Существуют  акты,  которые  принимаются  в  виде  и  форме  подзаконных  актов,  но  при  отсутствии  основополагающего  закона,  то  есть  отсутствует  основной  признак  «подзаконность».  Предлагается  выделить  подобные  акты  в  отдельную  группу  —  регламентарные  акты.  Одним  из  основных  признаков  регламентарных  актов  является  наличие  первичных  норм  права  и  принятие  актов  в  виде  и  форме  подзаконного  акта. 

В  Российской  Федерации  к  таким  актам  можно  отнести  постановления  палат  Федерального  Собрания,  некоторые  указы  Президента,  акты  субъектов  с  особым  статусом  (например,  акты  Генеральной  Прокуратуры,  Банка  России,  Центральной  Избирательной  Комиссии).  Стоит  отметить,  что  данные  акты  имеют  равную  юридическую  силу,  поскольку  принимаются  они  по  разнородным  вопросам  и  один  государственный  орган  не  имеет  право  вмешиваться  в  правотворческую  сферу  деятельности  другого.  Например,  Генеральная  Прокуратура  Российской  Федерации  не  может  принимать  нормативные  правовые  акты  по  вопросам,  отнесенным  к  компетенции  Федерального  Собрания  Российской  Федерации  и  наоборот.  Поэтому  не  представляется  возможным  установить  иерархию  данных  актов.

В  науке  теории  государства  и  права,  как  правило,  вопросу  о  постановлениях  палат  Парламента  не  уделяется  должного  внимания  и  данный  вопрос  теоретики  рассматривают  очень  кратко  или  совсем  обходят  стороной.  Конституция  Российской  Федерации  предусматривает  возможность  принятия  нормативных  постановлений  палатами  Федерального  Собрания  Российской  Федерации  по  следующим  вопросам:

·     утверждение  регламента  палат  Федерального  Собрания;

·     постановлениями  Совета  Федерации  утверждаются  указы  Президента  о  введении  чрезвычайного  положения  и  военного  положения;

·     постановлениями  Совета  Федерации  оформляется  изменение  границ  между  субъектами  Российской  Федерации;

·     постановлениями  Совета  Федерации  оформляются  решения  об  использовании  вооруженных  сил  за  границами  России;

·     постановлением  Государственной  Думы  оформляется  решение  об  объявлении  амнистии.

Законодательно  место  актов  палат  Федерального  Собрания  также  не  урегулировано.  Согласно,  статье  125  Конституции  Российской  Федерации  1993  года  Конституционный  Суд  Российской  Федерации  рассматривает:  соответствуют  ли  Конституции  акты  Президента  и  постановления  палат  Федерального  Собрания  [4].  Данное  положение  Конституции  можно  принять  за  подтверждение  особого  положения  актов  палат  Парламента.  Кроме  того  особое  положение  устанавливает  действующий  федеральный  закон  «О  порядке  oпубликования  и  вступления  в  силу  федеральных  конституционных  законов,  федеральных  законов,  актов  палат  Федерального  Собрания»  [6],  поскольку  порядок  опубликования  всех  иных  нормативных  правовых  актов  предусмотрен  указом  Президента,  то  есть  актом  более  низкой  юридической  силы.

Конституция  Российской  Федерации  1993  года  определила  общие  положения  относительно  актов  Президента  и  она  не  содержит  упоминания  на  основании  и  во  исполнение  каких  актов  принимаются  нормативные  указы.  Конституция  Российской  Федерации  устанавливает,  что  нормативные  указы  Президента  не  должны  противоречить  Конституции  и  федеральным  законам.  Соответственно  можно  предположить,  что  указы  Президента  принимаются  не  только  на  основании  и  во  исполнение  положений  законодательного  акта,  поскольку  фраза  «не  должны  противоречить»  не  устанавливает  ограничения.  Распоряжения  Президента  Российской  Федерации,  как  правило,  носят  индивидуальный  характер.  Законодательно  не  определено,  что  распоряжения  могут  носить  только  правоприменительный  характер  и  на  практике,  в  виде  исключения,  иногда  встречаются  распоряжения  содержащие  норму  права. 

Компетенция  Президента  закреплена  в  основных  положениях  Конституции,  текущего  законодательства,  а  также  в  указах  Президента  и  в  постановлениях  Конституционного  Суда  Российской  Федерации.  А.В.  Зуйков  считает,  что  развитие  полномочий  главы  государства  в  президентских  указах  и  решениях  Конституционного  Суда  в  определенных  случаях  является  «компетенционной  экспансией»,  поскольку  Президенту  присваиваются  функции  другого  органа  государственной  власти  или  данные  функции  вообще  выходят  за  рамки  государственной  власти  «в  принципе»  [3,  с.  21].

В  настоящее  время  существует  два  вида  нормативных  правовых  актов  Президента  Российской  Федерации:  указы  Президента,  которые  возможно  отнести  к  подзаконным  актам  и  указы,  которые  обладают  признаками  регламентарных  актов.

Ю.А.  Тихомиров  отмечал,  что  «в  большинстве  случаев  указы  Президента  не  носят  подзаконный  характера,  а  подобно  федеральным  законам  опираются  непосредственно  на  Конституцию»  [9,  с.  36].  Указы  Президента  могут  быть  отнесены  к  регламентарным  актам  лишь  в  том  случае,  если  отсутствует  закон,  положения  которого  следовало  бы  развивать  и  конкретизировать. 

Основываясь  на  классификации  указов  Президента,  предложенной  Д.Ю.  Скуратовым  [8,  с.  11],  к  регламентарным  актам  можно  отнести  также  указы  Президента: 

·     изданные,  во  исполнение  конституционных  положений  и  необходимость  издания  таких  указов  прямо  не  предусмотрена  актами  большей  юридической  силы;

·     вносящие,  изменения  в  статью  65  Конституции  Российской  Федерации;

·     изданные  во  исполнение  решений  Конституционного  Суда  Российской  Федерации  (например,  Конституционный  Суд  Российской  Федерации  признал  право  Президента  издавать  нормативные  указы  в  случае  отсутствия  нормы  права  закрепленной  в  законодательном  акте,  но  только  при  условиях:  указ  будет  действовать  до  принятия  закона  и  не  будет  противоречить  действующему  законодательству  [7]).

Многие  указы  Президента,  принимаемые  на  время,  действуют  длительное  время  и,  иногда,  напрямую  конкурируя  с  законами.  Например,  Указ  Президента  Российской  Федерации  от  5  апреля  1994  года  №  662  (в  ред.  от  17  ноября  2011  года  №  1505)  «О  порядке  опубликования  и  вступления  в  силу  федеральных  законов»  [5]  действует  совместно  с  выше  обозначенным  федеральным  законом  «О  порядке  опубликования  и  вступления  в  силу  федеральных  конституционных  законов,  федеральных  законов,  актов  палат  Федерального  Собрания»  [6].  В  указ  и  в  закон  своевременно  вносятся  изменения.  Логично  было  отменить  указ  Президента,  так  как  был  принят  акт  большей  юридической  силы,  регулирующий  соответствующий  вопрос.

Только  часть  указов  Президента  возможно  отнести  к  регламентарным  актам,  поскольку  многие  указы  принимаются  как  подзаконные  нормативные  правовые  акты  на  основании  и  во  исполнение  законов.

Исходя  из  теории  разделения  властей  не  все  государственные  органы  существующие  в  государстве  можно  отнести  к  одной  из  трех  ветвей  власти.  Например,  к  таким  органам  относятся  органы,  правовой  статус  которых  не  определен  (Генеральная  Прокуратура,  Банк  России,  Центральная  избирательная  комиссия,  Следственный  комитет).  Органы  с  особым  статусом  имеют  право  принимать  нормативные  правовые  акты,  виды  и  формы  актов  определяются  законодательством  для  каждого  органа  власти  индивидуально.

Относительно  юридической  силы  актов  субъектов  с  особым  правовым  статусом  в  юридической  литературе  и  законодательстве  не  существует  единой  точки  зрения,  поскольку  законодательно  не  определено  место  таких  актов  и  нет  юридического  оформления  места  актов  этих  органов  среди  актов  Парламента,  указов  Президента,  постановлений  Правительства  и  нормативных  актов  федеральных  органов  исполнительной  власти.  Поскольку  в  основной  своей  массе  данные  акты  основываются  непосредственно  на  Конституции,  а  не  на  законе,  то  стоит  выделять  эти  акты  в  особую  группу  нормативных  правовых  актов.

А.В.  Злобин  определил:  что  по  юридической  силе  акты  контрольно-надзорных  органов  равны  с  актами  министерств  и  ведомств  и  обладают  юридической  силой  меньшей,  чем  постановления  Правительства  [2,  с.  94].  Н.В.  Бандурина,  относительно  актов  Банка  России,  считает,  что  они  обладают  юридической  силой  большей  по  сравнению  с  юридической  силой  указов  Президента  [1]. 

Стоит  не  согласиться  с  предложенными  мнениями,  поскольку  у  контрольно-надзорных  органов  своя  сфере  регулирования  отношений  и  она  совсем  не  имеет  точек  соприкосновений  ни  с  указами  Президента,  ни  с  актами  Правительства.  Конечно,  как  и  любой  акт  государственного  органа,  акты  субъектов  с  особым  статусом,  не  должны  противоречить  Конституции  Российской  Федерации  и  федеральному  законодательству.

В  заключении  хотелось  бы  отметить,  что  тема  регламентарных  актов  в  Российской  Федерации  мало  изучена  и  подлежит  дальнейшему  более  детальному  рассмотрению.

Список  литературы:

1. Бандурина  Н.В.  Система  нормативно-правовых  актов,  регулирующих  кредитные  отношения  //  Межвузовский  сборник  научных  трудов  «Проблемы  предпринимательства  в  экономике  России».  М.:  «ООО  «Технологии  стратегического  менеджмента»,  2005.  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  http://  www/cfin.ru/bandurin/article/sbrn08/04.shtml  (Дата  обращения:  20.08.2014).
2. Злобин  А.В.  Подзаконные  нормативные  правовые  акты  как  форма  современного  российского  законодательства  (вопросы  теории):  Дис.  …  канд.  юрид.  наук.  Саратов,  2013.  —  217  с.
3. Зуйков  А.В.  Эволюция  института  президентства  Российской  Федерации:  Автореф.  дис.  …  канд.  юрид.  наук.  М.,  2009.  —  29  с.
4. Конституция  Российской  Федерации  1993  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  http://www.pravo.gov.ru/  (дата  обращения  20.08.2014).
5. О  порядке  опубликования  и  вступления  в  силу  федеральных  законов:  Указ  Президента  Российской  Федерации  от  5  апреля  1994  года  №  662  (в  ред.  от  17  ноября  2011  года  №  1505)  //  СПС  КонсультантПлюс(дата  обращения  20.08.2014).
6. О  порядке  опубликования  и  вступления  в  силу  федеральных  конституционных  законов,  федеральных  законов,  актов  палат  Федерального  Собрания:  федеральный  закон  от  14  июня  1994  №  5-ФЗ  //  Собрание  законодательства  РФ.  —  1994.  —  №  8,  —  ст.  801.
7. Постановлением  Конституционного  Суда  Российской  Федерации  от  30  апреля  1996  года  №  11-П  «По  делу  о  проверке  конституционности  пункта  2  Указа  Президента  Российской  Федерации  от  3  октября  1994  года  №  1969  «О  мерах  по  укреплению  единой  системы  исполнительной  власти  в  Российской  Федерации»  и  пункта  2.3  Положения  о  главе  администрации  края,  области,  города  федерального  значения,  автономной  области,  автономного  округа  Российской  Федерации,  утвержденного  названным  указом»  //  СПС  «КонсультантПлюс»(дата  обращения  20.08.2014).
8. Скуратов  Д.Ю.  Проблемы  участия  Президента  Российской  Федерации  в  правотворческом  процессе:  Автореф.  дис.  …  канд.  юрид.  наук.  М.,  2002.  —  26  с.
9. Тихомиров  Ю.А.  Конституция,  закон,  подзаконный  акт.  М.:  Юрид.  лит.,  1994.  —  136  с.