ЗЕМЕЛЬНЫЕ  ПРАВООТНОШЕНИЯ:  КОРРУПЦИОННЫЙ  АСПЕКТ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  РГГУ,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

Дорошенко  Татьяна  Николаевна

канд.  ист.  наук,  доцент,  Новгородский  государственный  университет  им.  Ярослава  Мудрого,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail: 

LAND  RELATIONSHIP:  CORRUPTION  ASPECT

Lybove  Andreeva

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  Russia  Veliky  Novgorod

Tatiana  Doroshenko

candidate.  ist.  sciences,  associate  professor,  Novgorod  State  University  im.  Yaroslava  Mydrogo,  Russia  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  криминологическим  рискам  в  сфере  земельных  отношений.  Авторы  предлагают  внести  изменения  в  законодательство  о  земле,  а  также  административные  регламенты  по  упорядочению  земельных  отношений.

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  criminological  risks  in  the  area  of  land  relations.  The  authors  propose  to  amend  the  legislation  on  land,  as  well  as  administrative  regulations  on  streamlining  land  relations.

Ключевые  слова:  земельный  участок;  земля;  коррупция;  преступление;  законодательство.

Keywords:  land;  corruption;  crime;  law.

Процесс  становления  законодательства,  регулирующего  отношения  по  приватизации,  разграничения  права  владения,  пользования,  продажи  земли,  в  настоящее  время  далеко  не  завершен,  нерегулярно  принимаются  новые  нормативно-правовые  акты,  вносятся  изменения  и  дополнения  в  уже  имеющееся  законодательство  о  земле.  При  этом  сами  нормы,  подчиняясь  сложившимся  взглядам  о  системе  права,  часто  формируются  под  знаком  отраслевой  принадлежности  и  изначально  не  гармонизированы,  в  частности,  нормы  гражданского  и  земельного  законодательства  порою  противоречат  друг  другу,  если  не  прямо,  то  в  контексте  правового  механизма.  При  этом  не  представляется  возможным  утверждать,  что  законодательные  новеллы  последних  лет  осмыслены  с  должной  полнотой  в  юридической  науке.  Все  это  послужило  почвой  для  развития  коррупционных  процессов,  как  в  сфере  правового  регулирования  земельных  отношений,  так  и  в  сфере  правоприменения.

Задачи  законодателя  и  правоприменительных  органов  значительно  усложняются  и  в  связи  со  спецификой  самих  объектов  —  земельных  участков.  Необходимо  учитывать  единство  земли  как  таковой  и  ее  влияние  на  всю  сферу  жизнедеятельности  населения,  с  одной  стороны,  и  уникальность  каждого  отдельного  земельного  участка,  с  другой.  Это  во  многом  объясняет  коррупционные  риски  в  сфере  земельных  отношений.

Необходимо  отметить,  что  интенсивная  хозяйственная  политика,  меры  по  обеспечению  населения  жилищным  фондом,  необходимость  размещения  новых  производств  и  объектов  социальной  инфраструктуры,  а  также  сопряженные  факторы  в  самом  кратчайшем  времени  лишь  увеличат  потребность  в  земельных  площадях  различного  назначения  и  тем  самым  лишь  обострят  коррупционные  проблемы,  связанные  с  оборотом  земли.

Нормативно-правовая  база,  регулирующая  земельные  отношения,  в  особом  порядке  не  регулирует  антикоррупционные  вопросы.  Земельное  законодательство  включает  в  себя  Конституцию  Российской  Федерации  [5],  Гражданский  кодекс  РФ  [3],  Земельный  кодекс  РФ  [4],  Федеральный  закон  «О  землеустройстве»  [11],  Федеральный  закон  «Об  обороте  земель  сельскохозяйственного  назначения»  [12],  Федеральный  закон  «О  государственном  кадастре  недвижимости»  [13],  Федеральный  закон  «О  государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним»  [14],  Федеральный  закон  «О  приватизации  государственного  и  муниципального  имущества  »[15],  Постановление  Правительства  РФ  «Об  организации  и  проведении  торгов  по  продаже  находящихся  в  государственной  или  муниципальной  собственности  земельных  участков  или  права  на  заключение  договоров  аренды  таких  земельных  участков»  [9]  и  другие  нормативно-правовые  акты.  Отдельные  процедуры,  установленные  вышеуказанными  правовыми  актами,  имеют  коррупционные  риски.

Земля  в  течение  многих  лет  была  исключена  из  гражданского  оборота,  и  советское  земельное  законодательство  не  допускало  возможности  совершения  сделок  с  землей  [6].  Совершение  сделок  с  землей  стало  регулироваться  земельным  законодательством  сравнительно  недавно.  Права  на  землю  преимущественно  возникали  из  актов  органов  государственной  власти.  В  условиях,  когда  гражданско-правовое  регулирование  оборота  иных  объектов  недвижимости  продолжало  развиваться  и  совершенствоваться,  земельные  участки  стали  следовать  судьбе  строений  или  сооружений:  при  переходе  прав  на  строение  в  большинстве  случаев  к  приобретателю  права  переходило  право  пользования  земельным  участком.  Сложившаяся  ситуация  с  охраной  окружающей  среды  и  обеспечением  рационального  использования  природных  ресурсов  требует  непосредственного  постоянного  контроля  правоохранительных  органов,  поскольку  к  незаконному  использованию  естественных  природных  ресурсов  зачастую  оказываются  причастны  должностные  лица,  в  том  числе  природоохранных  структур  (выдача  разрешений).  Поэтому  закономерно,  что  борьба  с  коррупционными  проявлениями  в  этой  сфере  должна  стать  одним  из  приоритетных  направлений.  Причем,  наибольшее  количество  коррупционных  преступлений  совершается  в  сфере  использования  и  охраны  земли,  как  наиболее  ценного,  с  точки  зрения  экономики,  ресурса. 

Земля  представляет  собой  поверхностный  почвенный  слой,  выполняющий  экологические,  экономические,  культурно-оздоровительные  и  иные  функции,  является  средством  производства,  необходимым  для  функционирования  всех  отраслей  хозяйства.  Государственное  управление  в  сфере  использования  и  охраны  земель  в  настоящее  время  осуществляют  органы  исполнительной  власти  федерального,  регионального  уровней  и  органы  местного  самоуправления.  Анализ  складывающейся  ситуации  в  сфере  использования  и  охраны  земель  указывает  на  то,  что  земля  является  объектом  совершения  различных  видов  правонарушений,  в  том  числе  коррупционных  преступлений.  К  совершению  противоправных  действий  с  землей  нередко  причастны  должностные  лица  региональных  и  местных  органов  власти  и  управления,  органов  местного  самоуправления,  государственные  служащие  территориальных  органов  по  землепользованию  и  органов  сельского  хозяйства.  Недооценка  правоохранительными  органами  значения  борьбы  с  коррупционными  преступлениями  ведет  к  безнаказанности  преступников  и  усилению  криминализации  сферы  использования  и  охраны  земли.
  В  сфере  земельных  отношений  коррупционные  проявления,  в  основном,  связаны  с  получением  взяток  и  иными  злоупотреблениями  должностными  лицами  местных  администраций,  территориальных  подразделений  кадастровой  службы  объектов  недвижимости  и  других  органов.  Коррупционные  риски  заключаются  в  следующих  действиях:

1.  Предоставление  земельных  участков  для  строительства  и  иных  целей:  земельные  участки  выделяются  с  нарушением  установленного  порядка  —  без  проведения  торгов  или  торги  проводятся  с  нарушением  установленных  сроков  для  вынесения  и  опубликования  решений  о  проведении  торгов;  без  опубликования  в  СМИ  должной  информации;  без  представления  необходимых  документов;  в  отсутствие  протоколов  торгов;  без  представления  претендентами  платежных  документов  об  оплате  задатка;  без  проведения  государственной  экологической  экспертизы.

2.  Перевод  земель  из  одной  категории  в  другую  путем  внесения  неточных  сведений  о  качественной  оценке  земли  либо  в  нарушение  порядка  перевода  земель  одной  категории  в  другую.  Некоторые  категории  земель,  например,  земли  особо  охраняемых  территорий,  не  подлежат  отчуждению,  поэтому  не  могут  быть  в  свободном  обороте.  По  объективным  причинам  в  исключительных  случаях,  а  также  в  связи  с  экономической,  социальной  целесообразностью  возможен  перевод  земель  из  одной  целевой  категории  в  другую.  Под  этим  предлогом  земли,  не  подлежащие  отчуждению,  переводятся  в  другую  категорию  и  передаются  либо  продаются  землепользователю.

3.  При  заключении  договоров  аренды  земельных  участков  коррупционные  проявления  со  стороны  руководителей  и  служащих  органов  местного  самоуправления  могут  выражаться  в  следующем:  не  указывается  срок  аренды;  в  аренду  сдаются  земельные  участки,  не  прошедшие  государственный  кадастровый  учет  и  не  имеющие  кадастрового  номера;  не  устанавливаются  базовые  размеры  арендной  платы  или  устанавливаются  произвольно;  размер  арендной  платы  уменьшается  по  основаниям,  не  предусмотренным  законом,  например,  в  связи  с  изменением  материального  положения  арендатора,  снижением  эффективности  использования  арендуемой  земли;  договоры  аренды  земельных  участков,  заключенные  на  срок  более  одного  года,  не  проходят  государственную  регистрацию,  чем  нарушается  ст.  26  Федерального  закона  от  21  июля  1997  г.  №  122-ФЗ  «О  государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним»  [14];  договоры  аренды  не  проходят  согласования  с  органами  по  управлению  государственным  и  муниципальным  имуществом;  органы  местного  самоуправления  не  принимают  должных  мер  по  взысканию  задолженности  по  арендной  плате;  в  бюджетах  и  отчетах  об  исполнении  бюджетов  средства,  получаемые  в  виде  арендной  платы,  не  указываются  отдельной  строкой,  чем  нарушаются  ст.  41,  42  Бюджетного  кодекса  РФ  [2].

4.  Спекуляции  землей  являются  излюбленным  бизнесом  для  коррумпированных  чиновников  и  преступных  структур,  извлекающих  баснословные  прибыли  на  использовании  инсайдерской  информации  при  перепродажах  земельных  участков.  Например,  имея  возможность  влиять  на  планы  развития  города,  можно  за  бесценок  купить  бросовую  землю  под  организацию  парка  и  затем  продать  ее  тому  же  городу  по  высокой  цене  под  строительство  дороги  для  обустройства  нового  района.

Таким  образом,  одной  из  главных  проблем  укрепления  безопасности  России  на  современном  этапе  становится  борьба  с  коррупционными  проявлениями  в  сфере  использования  и  охраны  земель.  В  целях  усиления  борьбы  с  коррупционными  проявлениями  в  указанной  сфере,  по  мнению  авторов,  необходимо:  повышение  эффективности  мониторинга  реализации  программ  в  сфере  использования  и  охраны  земель;  вовлечение  земли  в  оборот,  что  является  важным  механизмом  для  борьбы  со  спекулятивными  действиями  в  сфере  земельно-имущественных  отношений,  поскольку  продажа  земли  в  настоящее  время  осуществляется  либо  по  рыночной  цене,  либо  по  кадастровой,  тогда  как  раньше  это  можно  было  сделать  либо  по  рыночной  цене,  либо  по  нормативной,  которая  была  значительно  ниже  рыночной  вследствие  чего  создавались  предпосылки  для  развития  коррупции  в  сфере  земельно-имущественных  отношений;  необходимо  вести  контроль  над  договорными  отношениями  между  арендодателями  и  арендаторами  земельных  участков,  в  частности,  в  тех  случаях,  когда  в  роли  арендодателя  выступает  государственный  или  муниципальный  орган.  Нередко  несоблюдение  формы  договора,  отсутствие  в  нем  существенных  условий,  приводит  в  результате  к  нецелевому  использованию  земельных  ресурсов.  При  этом  земли  иных  категорий  и  видов  использования  могут  находиться  на  праве  частной  собственности,  однако  их  предельный  размер  необходимо  ограничить  прогрессивной  ставкой  земельного  налога.

Специфика  коррупционных  преступлений  сферы  земельных  отношений  также  заключается  в  том,  что  обе  стороны  не  заинтересованы  в  раскрытии  факта  преступления,  а  тем  более,  в  раскрытии  самого  преступления.  Это  значительно  усложняет  борьбу  с  ними,  т.  к.  практически  во  всех  других  преступлениях  есть  сторона  —  потерпевший,  которая  всячески  содействует  правоохранительным  органам. 

Земельные  отношения  —  это  отношения,  возникающие  между  органами  государственной  и  муниципальной  власти,  юридическими  лицами,  в  том  числе  предприятиями,  организациями,  учреждениями,  гражданами  по  поводу  владения,  пользования  и  распоряжения  землями,  земельными  участками,  а  также  по  поводу  государственного  управления  земельными  отношениями.  Часть  1  Статьи  6  Земельного  кодекса  РФ  выделяет  три  вида  объектов  земельных  отношений:  1)  земля  как  природный  объект  и  природный  ресурс;  2)  земельные  участки;  3)  части  земельных  участков  [4].  Противодействие  коррупционным  преступлениям  в  сфере  земельных  отношений  возможно  путем  отграничения  земельных  отношений  по  признакам  объектности.

Например,  земля  как  природный  объект  и  природный  ресурс  может  выступать  в  качестве  объекта  земельных  отношений  в  целом.  Выделение  земли  как  природного  объекта  связано  с  отношениями  по  охране  земель  и  осуществлению  контроля  за  соблюдением  требований  по  охране  и  рациональному  использованию  земли.  Земельный  участок  как  объект  земельных  отношений  является  частью  поверхности  земли,  границы  которого  описаны  и  удостоверены  в  установленном  законом  порядке.  Согласно  пункту  2  статьи  12  ЗК  РФ  земля  подлежит  охране  от  деградации,  загрязнения,  захламления,  нарушения  поверхностного  слоя  земель,  других  негативных  (вредных)  воздействий  хозяйственной  деятельности  независимо  от  того  в  каком  виде  она  существует  (земля,  земельный  участок  или  какая-либо  его  часть).  Таким  образом,  действия  должностных  лиц,  уполномоченных  осуществлять  охрану  и  рациональное  использование  земли,  могут  быть  признаны  коррупционными.

Земля  и  земельный  участок,  несмотря  на  наличие  между  этими  категориями  взаимосвязи,  являются  отображением  различных  объектов  правоотношений.  Земля  как  природный  объект  выступает  предметом  экологических  правоотношений;  земля  как  природный  ресурс  —  земельно-управленческих  (например,  при  установлении  или  смене  категорий  земель);  и  лишь  земельный  участок  как  индивидуально-определенное  на  местности  недвижимое  имущество  может  являться  объектом  гражданских  правоотношений  и  находиться  в  частной,  муниципальной  или  федеральной  собственности  [1].  Таким  образом,  действия,  направленные  на  изменение  правоустанавливающих  документов  в  отношении  земельного  участка  могут  быть  также  следствием  коррупционных  преступлений  и  правонарушений. 

В  соответствии  с  подпунктом  3  пункта  1  статьи  6  Земельного  кодекса  Российской  Федерации  объектом  земельных  отношений  может  быть  часть  земельного  участка.  В  случаях,  когда  в  соответствии  с  законодательством  земельный  участок  приобретает  качества  делимой  вещи,  объектом  гражданских  правоотношений,  и,  следовательно,  гражданского  оборота,  может  быть  не  только  определенный  земельный  участок  в  целом,  но  и  его  часть,  которая  в  случае  такое  деления  (раздела)  приобретает  статус  самостоятельного  земельного  участка.  Часть  земельного  участка  может  быть  объектом  земельных  отношений,  если  размер  такой  части  позволяет  использовать  участок  в  соответствии  с  разрешенным  использованием  без  перевода  в  состав  земель  иной  категории  [10].  Рассматривая  процесс  раздела  или  выделения  земельного  участка  проявляются  наиболее  яркие  примеры  коррупционных  правонарушений.

Таким  образом,  противодействие  коррупционным  проявлениям  в  сфере  земельных  отношений  имеет  особенности,  зависит  от  объекта  преступления  —  земли,  как  природоохранного  объекта,  как  земельного  участка,  используемого  с  определенными  целями,  в  собственности  и  аренде,  либо  выделения  части  земельного  участка. 

Список  литературы:

1.Анисимов  А.П.,  Рыженков  А.Я.,  Сотникова  М.С.  Право  муниципальной  собственности  на  земельные  участки  в  Российской  Федерации:  вопросы  теории  и  практики:  Монография.  М.:  Новый  индекс.  2010.  —  С.  19.

2.Бюджетный  Кодекс  Российской  Федерации  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа:  КонсультантПлюс  (Дата  обращения  15.12.13).

3.Гражданский  Кодекс  Российской  Федерации.  Часть  1  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа:  КонсультантПлюс  (Дата  обращения  15.12.13).

4.Земельный  кодекс  Российской  Федерации:  федеральный  закон  от  25  октября  2001  г.  №  136-ФЗ  //  Собрание  законодательства  Российской  Федерации.  —  2001.  —  №  44.  —  Ст.  4147.

5.Конституция  Российской  Федерации:  принята  всенародным  голосованием  12  декабря  1993  года  //  Российская  газета  1993  г.  25  декабря.  —  С.  6—8.

6.Козырь  О.М.  Особенности  регулирования  сделок  с  землей  земельным  законодательством  //  Экологическое  право.  —  2003.  —  №  4.  —  С.  10.

7.Ларичев  В.Д.  Характеристика  коррупционных  преступлений  в  сфере  использования  и  охраны  естественных  ресурсов.  /  В.Д.  Ларичев  //  Адвокат.  —  2004.  —  №  12.  —  С.  5—13.

8.Пандаков  К.Г.,  Черноморец  А.Е.  Аграрно-земельная  реформа:  законодательство,  теория,  практика.  3-е  изд.  Саратов:  изд-во  «Научная  книга».  2004.

9.Постановление  Правительства  РФ  от  11.11.2002  №  808  «Об  организации  и  проведении  торгов  по  продаже  находящихся  в  государственной  или  муниципальной  собственности  земельных  участков  или  права  на  заключение  договоров  аренды  таких  земельных  участков»  /Собрание  законодательства  Российской  Федерации,  18.11.2002.  №  46.  —  С.  4587. 

10.Тихомиров  М.Ю.  Образцы  договоров  по  гражданскому  законодательству  Российской  Федерации.  Второе  издание,  дополненное  и  переработанное  (под  ред.  М.Ю.  Тихомирова).  М.:  Изд.  Тихомирова  М.Ю.  2009.  —  С.  150.

11.Федеральный  закон  от  18.06.2001  №  78-ФЗ  «О  землеустройстве»  от  24.05.2001/Собрание  законодательства  Российской  Федерации,  25.06.2001,  №  26,  —  с.  2582.

12.Федеральный  закон  от  24.07.2002  №  101-ФЗ  «Об  обороте  земель  сельскохозяйственного  назначения»  /Собрание  законодательства  Российской  Федерации,  29.07.2002,  №  30,  —  с.  3018.

13.Федеральный  закон  от  24.07.2007  №  221-ФЗ  «О  государственном  кадастре  недвижимости»  /Собрание  законодательства  Российской  Федерации,  30.07.2007.  №  31.  —  С.  4017.

14.Федеральный  закон  от  21.07.1997  №  122-ФЗ  «О  государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним»/Собрание  законодательства  Российской  Федерации,  28.07.1997.  №  30.  —  С.  3594.

15.Федеральный  закон  от  21.12.2001  №  178-ФЗ  «О  приватизации  государственного  и  муниципального  имущества»  /Собрание  законодательства  Российской  Федерации,  28.01.2002.  №  4.  —  С.  251.