ИНСТРУМЕНТЫ  ПО  ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ  ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ  В  СФЕРЕ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ  И  МУНИЦИПАЛЬНЫХ  ЗАКУПОК

Коновалова  Зинаида  Алексеевна

доцент  кафедры  государственно-правовых  дисциплин  Коми  республиканской  академии  государственной  службы  и  управления  при  Главе  Республики  Коми,  РФ,  Республика  Коми  г.  Сыктывкар

E-mail:  zinaida40@  mail.ru

IMPLEMENTS  FOR  ABUSE  ANTICIPATION  IN  THE  SPHERE  OF  CENTRAL  AND  LOCAL  GOVERNMENT  PROCUREMENT

Zinaida  Konovalova

associate  professor  of  the  Chair  of  State  Legal  Disciplines,  The  Komi  Republican  Academy  of  State  Service  and  Administration  under  the  jurisdiction  of  the  Head  of  The  Komi  Republic

АННОТАЦИЯ

В  статье  приведен  анализ  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»,  вступающий  в  силу  с  01  января  2014  года,  с  точки  зрения  уязвимости  и  подверженности  различного  рода  злоупотреблениям,  как  со  стороны  заказчика,  так  и  со  стороны  участников  закупок. 

ABSTRACT

In  the  article  there  is  presented  the  analysis  of  Federal  Law  as  of  April,  5  2013  №  44-FZ  “On  Contract  System  in  the  area  of  Central  and  Local  Government  Procurement  of  Goods,  Works  and  Services”  with  effect  from  January,  1  2014.  It  has  been  examined  with  relation  to  voidability  and  subjection  to  different  kinds  of  abuse  on  the  part  of  customer  as  well  as  on  the  part  of  bidders. 

Ключевые  слова:  контракт,  контрактная  служба,  контрактный  управляющий.

Keywords:  contract;  contract  service;  contract  supervisor.

Ни  для  кого  не  является  секретом,  что  Федеральный  закон  от  21.07.2005  года  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнении  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»  во  многом  являлся  олицетворением  верха  мысли  коррупционера  [4].

Хотя,  прежде  всего,  закон  был  призван  защищать  публично-правовые  интересы  государства  в  сфере  удовлетворения  государственных  и  муниципальных  нужд.  То  есть,  регулировать  общественные  отношения,  складывающиеся  по  поводу  определения  поставщиков  при  поставке  товаров,  подрядчиков  при  выполнении  работ,  размещении  заказов  для  обеспечения  необходимыми  товарами,  работами,  услугами  при  выполнении  бюджетными  организациями  или  учреждениями  возложенных  на  них  функций  государством. 

Во  главу  ставился  принцип  экономичности,  ценовой  политики  при  размещении  заказов  по  поставке  товаров,  выполнении  работ,  оказании  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд.  Чем  меньше  цена,  стоимость  товаров,  работ,  услуг,  тем  выгодней  и  лучше  для  государства,  муниципалитета,  казны.

В  результате  получилось  так,  как  получилось.  Федеральный  закон  от  21.07.2005  года  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнении  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд»  [4]  «защищал»  частные  интересы  отдельных  личностей,  которые  влияли  или  могли  повлиять  на  процесс  регулирования  общественных  отношений,  складывающейся  в  сфере  государственных  заказов.

Как  показывает  судебная  практика,  согласно  вышеуказанному  закону  не  предъявлялись  дополнительные  требования  к  участнику  заказа  по  его  имуществу,  производственным  мощностям,  оборудованию,  необходимого  для  поставки  товаров,  выполнению  работ,  оказания  услуг  при  выполнении  строительно-монтажных  работ,  стоимостью  до  50  миллионов  рублей.  Не  были  прописаны  требования  к  квалификации  работников,  стажу  и  опыту  работы,  независимо  для  кого,  выполнялись  указанные  работы  образовательным  учреждением  где-то  в  глубинке  Российской  Федерации  или  же  велись  строительно-монтажные  работы,  согласно  целевой  программе  по  развитию  какой-либо  отрасли  народного  хозяйства,  развитию  сельских  территорий  и  так  далее. 

Этой  правовой  лазейкой  умело  пользовались  недобросовестные  заказчики  и  подрядчики,  заключая  на  один  объект  несколько  контрактов. 

Зачастую  выигрывали  контракт  лица,  которые  не  обладали  ни  оборудованием,  ни  производственными  мощностями,  ни  трудовыми  и  финансовыми  ресурсами.  Эти  организации,  которые  могли  располагаться  в  арендуемой  комнате,  с  площадью  в  несколько  квадратных  метров,  не  имея  никакого  имущества  для  выполнения  работ,  автомобиля  для  оказания  услуг  и  так  далее.

Допустим  в  случае,  организация  выиграла  контракт  на  строительство  социально  значимых  объектов  в  нескольких  районах  Республики  Коми  на  сумму  более  сотни  тысяч  рублей.  Штат  работников  состоял  из  директора,  финансового  директора,  главного  бухгалтера,  заместителя  главного  бухгалтера  и  пяти  менеджеров.  Организация,  кроме  старенького  автомобиля  марки  УАЗ  не  имела  другого  имущества.

Схема  далее  выглядела  так,  что  большая  часть  поступивших  денежных  средств  из  бюджета  организацией  была  перечислена  на  счета  фирм-однодневок,  а  затем  денежные  средства  были  обналичены  или  же  переведены  на  счета  юридических  лиц,  зарегистрированных  за  пределами  Российской  Федерации.  Цепочка  перевода  денежных  средств  состояла  из  нескольких  контрагентов.  Сами  работы  выполнялись  физическими  лицами,  нанятыми  организацией  без  оформления  трудовых  соглашений.  Работников  набирали  на  улицах,  по  объявлениям  в  газете  и  так  далее.  Конечно,  вести  разговор  о  качестве  работ,  не  имеет  смысла.  Все  мероприятия  по  возведению  объектов  были  выполнены  с  нарушениями  сроков  и  качества  работ.  Хотя,  документы  (локальные  сметы,  акты  и  справки  выполненных  работ,  платежные  поручения)  находились  в  порядке,  лишь  частично  были  выявлены  нарушения  в  оформлении  документов.  Вся  деятельность  организации  на  первый  взгляд  соответствовала  букве  закона.

Обнаружилось  правонарушение  в  ходе  проведения  выездной  налоговой  проверки.  Согласно  статье  252  Налогового  кодекса  РФ  [2]  установлено,  что  расходы  организации  должны  быть  документально  подтверждены  и  экономически  обоснованы.  В  результате  проведенных  мероприятий  налогового  контроля  было  установлено,  что  денежные  средства  перечислялись  на  счета  фирм  однодневок,  были  найдены  руководители  этих  фирм,  заявившие,  что  никакого  отношения  к  этим  фирмам  они  не  имеют.  Также  установлены  лица,  которые  выполняли  строительные  работы,  как  с  ними  расплачивались  после  окончания  работ  и  так  далее.

По  результатам  проверки  привлечены  к  уголовной  ответственности  генеральный  директор  и  финансовый  директор  организации.  Апелляционный  и  Кассационный  суды  оставили  приговор  в  силе.  Самое  главное,  денежные  средства  не  были  возвращены  в  бюджет.  Налицо,  нанесение  ущерба  государству,  нецелевое  и  неэффективное  использование  денежных  средств.

Конечно,  то,  что  описано  выше,  возможно  было  избежать  еще  на  стадии  рассмотрения  заявок,  до  заключения  договоров,  но  на  тот  момент  законодатель  не  предусмотрел  такой  вариант  действий,  чтобы  обезопасить  государство  от  преступных  посягательств  кого  либо.

Видимо,  чтобы  в  дальнейшем,  избежать  подобных  преступных  посягательств  со  стороны  недобросовестных  подрядчиков,  законодатель,  решил  исправить  правовой  пробел,  добавив  в  статью  31  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»,  вступающий  в  силу  с  01  января  2014  года,  как  единые,  так  и  дополнительные  требования  к  участникам  закупки,  независимо  от  суммы  контракта  [5].

Анализируя  единые  требования  к  участникам  сделки,  следует  отметить,  что  законодатель  установил  «отсутствие  у  участника  закупки  недоимки  по  налогам  и  сборам»…  [5].  Указанное  является  не  только  необходимым  требованием,  но  и  не  достаточным  при  заключении  контрактов  на  десятки  миллионов  рублей.

Не  секрет,  что  у  налоговой  службы  имеется  свой  «реестр»  по  фирмам,  согласно  которым  их  можно  отнести  к  категории  «однодневок»  или  же  «серых».  Одним  из  признаков  отнесения  к  вышеуказанным  категориям  относится:

·     адрес  массовой  регистрации;

·     массовый  руководитель  или  же  учредитель;

·     организация,  сдающая  отчетность  с  минимальной  налоговой  нагрузкой;

·     имеется  ли  у  него  имущество  и  так  далее.

Когда  речь  идет  о  много  миллионных  контрактах  следует  запросить  у  налоговой  службы  данную  информацию  во  избежание  от  вышеописанной  ситуации.  Законодатель  должен  обратить  на  это  внимание.

При  этом,  следует  отметить,  что  бюджет  рядовой  бюджетной  организации  (школа,  поликлиника,  фельдшерско-акушерский  пункт,  детский  сад)  редко  превышает  более  десяти  миллионов  рублей,  независимо  от  того,  в  каком  субъекте  России  находится.  Как  показывает  практика,  многомилионные  контракты  заключаются  непосредственно  органами  местного  самоуправления,  органами  исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации  или  при  их  посредничестве. 

Анализ  преступлений  экономической  направленности  в  сфере  государственных  заказов  показал,  что  большую  долю  занимают  среди  них  именно  те  преступления,  которые  связаны  с  размещением  заказов  по  реализации  федеральных  целевых  программ,  субъектов  Российской  Федерации  по  развитию  отраслей  народного  хозяйства,  территорий  и  так  далее.

Соответственно,  необходимо,  чтобы  в  нормах  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  при  размещении  закупок  по  целевым  программам  были  установлены  дополнительные  препоны  в  виде  наличия  имущества  у  подрядчика,  запрошены  сведения  из  различных  контролирующих  структур,  в  том  числе  и  из  налоговых  органов  по  имеющемуся  у  подрядчика  имуществу,  независимо  от  цены  заключаемого  контракта.

Кроме  того,  следует  отметить,  чтобы  законодатель  учел  и  следующее  обстоятельство:  имущество  участника  закупок  не  должно  находиться  в  залоге,  не  было  арестовано  и  так  далее.

Далее,  среди  прочих  законодатель  к  дополнительным  требованиям  к  участникам  закупки  отнес  —  финансовые  ресурсы  поставщика,  подрядчика  для  исполнения  контракта  [5].

Законодатель  не  дал  пояснения  по  поводу  того,  что  он  подразумевает  под  «финансовыми  ресурсами  для  исполнения  заказа».  В  вышеуказанном  случае  для  получения  контракта  организация  оформила  ссудный  счет  в  банке  в  размере  1  миллиона  рублей  и  участвовала  в  конкурсе.  Хотелось  бы,  что  в  будущем  постановлении  Правительства  Российской  Федерации,  будет  указано,  финансовые  ресурсы  участника  закупки  должны  быть  собственные,  а  не  заемные.  Проверить  достоверность  информации  довольно  несложно:  достаточно,  просмотреть  банковскую  выписку  за  определенный  период  или  же  участник  закупок  сам  представит  справку  из  банковской  структуры  о  том,  сколько  у  него  денежных  средств  на  счете  (остаток  денежных  средств  на  счете)  и  за  счет  каких  источников  они  образовались.

Правительством  Российской  Федерации  пока  не  установлены  отдельные  виды  товаров,  работ,  услуг  к  которым  будут  предъявлены  дополнительные  требования  к  участникам  закупки,  кроме  тех  требований,  которые  установлены  в  проекте  Постановления  Правительства  Российской  Федерации  к  участникам  закупок  в  сфере  использования  атомной  энергии.

Далее,  статьей  38  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  с  01  января2014  года  вводится  контрактная  служба  в  штате  организации  или  контрактный  управляющий.  В  бюджетной  организации  для  заключения  контрактов,  разработки  планов  закупок,  планов-графиков,  размещений  извещений  в  единую  информационную  систему  вводится  новая  структура  или  новая  должность.  Что  из  того  получится  сказать  сложно:  не  будет  ли  контрактный  управляющий  «пешкой  в  большой  игре»  за  лакомый  кусочек  бюджетного  пирога,  или  же  появится  еще  одна  коррупционная  должность  или  служба,  которая  будет  решать  кому  это  кусочек  бюджетного  пирога  достанется.

К  тому  же  законодатель  установил,  что  для  выполнения  определенных  функций  по  определению  поставщика,  заказчик  вправе  привлечь  специализированную  организацию.  На  данный  момент,  специализированная  организация  имеет  возможность  выполнять  ряд  функций,  которые  необходимо  будет  с  01  января  2014  года  выполнять  контрактной  службе  или  контрактному  управляющему. 

В  какой  организационной  правовой  форме  может  осуществлять  свою  деятельность  специализированная  организация,  законодатель  не  пояснил.  Возникает  вопрос,  для  каких  целей  необходима  данная  структура  до  заключения  контракта,  когда  создана  контрактная  служба,  вводится  должность  контрактного  управляющего.  Возможно,  для  того,  без  лишних  хлопот  специализированная  организация  нашла  «нужного»  подрядчика,  поставщика  и  так  далее.  При  этом  следует  отметить,  что  коррупционная  составляющая  остается,  но  немного  в  видоизмененном  состоянии.

Юридическую  ответственность  специализированная  организация  несет  в  случае  обнаружении  нарушений  при  размещении  на  сайте  о  закупке,  если  в  договоре  о  сотрудничестве  между  бюджетной  организаций  и  специализированной  организацией  будет  прописано,  что  последняя  размещает  информацию  о  закупке  на  сайт.  За  подписанный  контракт  несет  юридическую  ответственность  руководитель  бюджетной  организации.

Руководствуясь  вышеизложенным,  остается  констатировать,  что  в  этом  деле  можно  поставить  большой  знак  вопроса,  на  который  не  дан  ответ  законодателем.  Законодателю  необходимо  четко  сформулировать,  для  каких  конкретно  целей,  выполнению  задач,  реализации  функций  создается  специализированная  организация. 

Согласно  статье  38  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  установлено,  что  работники  контрактной  службы,  контрактный  управляющий  несут  ответственность  в  пределах  осуществляемых  их  полномочий.

Анализируя  нормы  Кодекса  Российской  Федерации  об  административных  нарушениях  [2],  предусматривающих  ответственность  за  нарушения  в  сфере  государственного  заказа  (статьи  7.29,  7.30,7.31  КоАП  РФ  и  т.  д.),  следует  отметить,  что  они  устанавливают  ответственность  за  нарушения  при  размещении  заказа. 

С  1  января  2014  года  понятие  «размещение  заказа»  не  будет  применяться  при  контрактной  системе  закупок  для  государственных  и  муниципальных  нужд.  В  Федеральном  законе  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  установлены  следующие  понятия  «размещение  извещений»,  «закупки».  Следовательно,  указанные  нормы  теряют  свою  актуальность  и  становятся  неработающими.

Законодателю  необходимо  внести  изменения  в  КоАП  РФ  и  вместо  слов  «размещение  заказов»,  указать  «размещение  закупок».

Статьей  34  Бюджетного  кодекса  РФ  [1]  установлено  понятие  принципа  эффективности  использования  бюджетных  средств.

В  статье  6  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  установлены  принципы  контрактной  системы  в  сфере  закупок,  то  есть  те  правовые  начала,  на  которых  основывается  контрактная  система  закупок.  Среди  них  принципы  открытости  и  прозрачности,  обеспечения  конкуренции,  профессионализма  заказчика,  стимулирования  инноваций,  единства  контрактной  системы,  ответственности  за  результативность.

Хотя  в  Федеральном  законе  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  установлено,  что  целью  закупок  является  повышение  эффективности,  результативности  осуществления  закупок,  указанная  цель  не  нашла  своего  отражения  в  принципах  контрактной  системы  в  сфере  закупок.  Тем  самым  законодатель  предопределил,  что  эффективность  использования  бюджетных  средств,  это  не  то  начало,  на  котором  бы  базировалась  контрактная  система  закупок.

Возьмем,  для  примера,  покупку  картриджей  для  принтера.  Новый  картридж  при  самом  его  интенсивном  использовании,  может  функционировать  несколько  месяцев.  Если  его  заправлять,  что  дешевле,  чем  покупка  нового  картриджа,  но  он  свой  ресурс  при  таком  напряжении  исчерпает  за  неделю.  При  таком  состоянии  дел  не  только  отсутствует  эффективность  использования  денежных  средств,  но  теряет  свою  актуальность  экономичность  использования  денежных  средств. 

Соответственно,  в  статью  6  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  необходимо  внести  изменения  и  прописать  принципы  эффективности  и  экономичности  использования  бюджетных  средств.

В  статье  41  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  указано,  что  заказчики  могут  привлекать  экспертов,  экспертные  организации  при  заключении  контрактов  и  приемке  товаров,  работ  или  услуг.  Бывают  ситуации,  когда  заказчик  не  знает  в  силу  каких  либо  объективных  причин  насколько  качественно  выполнены  строительно-монтажные  работы,  реконструкция  здания  и  так  далее.  В  этом  случае  должны  придти  на  помощь  заказчику  эксперты. 

В  пункте  2  статьи  41  Федерального  закона  от  05.04.  2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  указаны  лица,  которые  не  могут  быть  допущены  к  проведению  экспертизы.  Среди  них  физические  лица,  бывшие  должностные  лица  заказчика  в  течение  двух  лет  после  увольнения,  имеющие  имущественные  интересы,  являющиеся  родственниками  и  так  далее.

Проанализировав  статью,  возникает  вопрос,  как  быть  в  том  случае,  если  поставщик  отказывает  в  допустимости  экспертов  в  проведении  экспертизы  и  может  ли  поставщик  заявить  им  отвод  в  силу  причин,  не  отраженных  в  п.  2  ст.  41  Федеральный  закон  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5].  На  этот  вопрос  законодатель  тоже  пока  не  дал  ответа.  К  тому  же  законодатель  не  установил,  как  будет  процессуально  проходить  экспертиза.  Не  каждый  контрактный  управляющий  обладает  юридическими  познаниями,  да  и  законодатель  не  предъявляет  к  контрактному  управляющему  таких  требований.  Законодателю  необходимо  обратить  на  указанное  свое  внимание  и  прописать,  в  каких  случаях,  и  на  каком  основании  участник  закупки  отказывает  в  допустимости  экспертов  в  проведении  экспертизы  и  заявляет  экспертам  отвод,  как  будет  проходить  процессуально  сама  экспертиза,  как  и  каким  образом,  будет  оформляться  направление  на  экспертизу,  или  же  постановление  и  протокол  о  проведении  экспертизы.

Конечно,  можно  продолжить  рассмотрение  и  анализ  положений  Федерального  закона  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5],  но  указанные  проблемы  требуют  незамедлительного  решения.

Таким  образом,  анализируя  два  закона,  регулирующих  государственные  закупки,  следует  отметить,  что  законодатель  делает  определенные  шаги  для  устранения  коррупционной  составляющей  при  проведении  мероприятий  контрактной  системы  для  защиты  общественных  интересов  в  сфере  государственных  закупок.  Федеральный  закон  от  05.04.2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  [5]  не  идеален.  Россия  живет  в  период  становления  законодательной  базы  по  регулированию  экономической  деятельности. 

Список  литературы:

1.Бюджетный  кодекс  РФ  от  31.07.1998  №  145-ФЗ//Поисковая  система  «Консультант  плюс»,  17.11.2013  г.

2.«Кодекс  Российской  Федерации  об  Административных  правонарушениях»  от  30.12.2001  №  135-ФЗ//Поисковая  система  «Консультант  плюс»,  17.11.2013  г.

3.«Налоговый  кодекс  Российской  Федерации  (часть  вторая)»  от  05.08.2000  №  117-ФЗ//Поисковая  система  «Консультант  плюс»,  17.11.2013  г.

4.Федеральный  закон  от  21.07.2005  года  №  94-ФЗ  «О  размещении  заказов  на  поставки  товаров,  выполнении  работ,  оказание  услуг  для  государственных  и  муниципальных  нужд».//Поисковая  система  «Консультант  плюс»,  17.11.2013  г.

5.Федеральный  закон  от  05.04.  2013  года  №  44-ФЗ  «О  контрактной  системе  в  сфере  закупок  товара,  работ,  услуг  для  обеспечения  государственных  и  муниципальных  нужд»  //Поисковая  система  «Консультант  плюс»,  17.11.2013  г.