ПРИНЦИП  ЭФФЕКТИВНОСТИ  ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  БЮДЖЕТНЫХ  СРЕДСТВ:  ПРАВОВОЙ  И  ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  ВЗГЛЯД

Бехер  Вероника  Виссарионовна

канд.  юрид.  наук,  доцент  СГЮА,  г.  Саратов

E-mail:  bekher@mail.ru

BUDGETARY  FUNDS  UTILIZATION  EFFICIENCY  PRINCIPLE:  LAW  AND  ECONOMIC  PERSPECTIVE

Veronika  Bekher

candidate  of  Juridical  Sciences,  associate  professor  of  Saratov  State  Academy  of  Law,  Saratov

АННОТАЦИЯ

Цель  написания  статьи  состоит  в  анализе  новых  экономических  и  правовых  подходов  в  механизме  исполнения  бюджета,  в  исследовании  соотношения  правовых  норм,  регулирующих  бюджетный  процесс  и  экономических  методов,  их  реализующих.  При  написании  статьи  использовались  методы  анализа  и  синтеза,  индукции  и  дедукции,  формально-юридический.  В  статье  дано  определение  финансового  менеджмента  в  управлении  государственными  финансами  и  выведены  основные  его  задачи.

ABSTRACT

The  goal  of  the  article  is  to  analyze  new  economic  and  law  perspectives  in  a  budget  enforcement  mechanism  and  to  study  co-relation  of  legal  norms,  which  regulate  a  budget  process,  as  well  as  economic  methods,  which  realize  these  norms.  While  writing  the  article  there  were  used  such  methods  as  analysis,  synthesis,  induction,  deduction  and  technical  method.  The  definition  and  the  main  objectives  of  financial  management  in  public  finance  management  are  given  in  the  article.

Ключевые  слова:  бюджетный  процесс,  эффективность  и  результативность  бюджетных  расходов,  финансовый  менеджмент,  управление  государственными  финансами,  бюджетный  мониторинг.

Keywords:  budget  process;  efficiency  and  effectiveness  of  budget  expenses;  financial  management;  public  finance  management;  budget  monitoring.

В  настоящее  время  весь  мир  подвержен  перманентным  реформам  во  всех  областях  своей  жизнедеятельности,  и  многие  ученые  в  области  политической,  экономической,  юридической  науки  исследуют  вопросы  об  элементах  структуры  «сильного  и  успешного»  государства.  Ответов  на  этот  вопрос  можно  найти  великое  множество,  но  единство  мнений  выражается  в  следующем.  Государство  по  праву  может  называться  «прогрессивным»,  если  оно  имеет  интегрированное  экономическое  пространство;  если  в  нем  идет  устойчивый  процесс  демократизации  и  либерализации;  если  на  территории  государства  ведется  толерантное  взаимодействие  различных  социальных,  этнических,  религиозных  групп;  если  у  государства  имеется  четкая  и  системная  социальная  политика;  если  государство  воспринимается  в  мире  в  качестве  надежного  и  ответственного  партнера;  если  государство  признает  и  выполняет  свою  роль  в  укреплении  глобальной  безопасности;  если  государство  имеет  современную  армию  и  правоохранительные  органы;  активно  проводит  политику  форсированной  индустриализации.  Показатели  по  данным  критериям  не  могут  не  отражаться  на  бюджетной  политике  и  механизме  государства,  поскольку  фундаментом  успеха  государства  является  бюджет,  а  точнее  его  функциональное  состояние.

Российская  Федерация  за  последние  пять  лет  является  активным  участником  процесса  глобализации,  многие  из  заявленных  требований  в  нашем  государстве  проводятся  в  жизнь.  Одним  из  приоритетных  направлений  финансовой  политики  в  настоящее  время  является  повышение  эффективности  бюджетных  расходов.  Данный  принцип  получил  свое  отражение  в  ст.  34  Бюджетного  кодекса  РФ.  Бесспорно,  его  реализация  ведет,  в  первую  очередь,  к  применению  долгосрочного  бюджетного  планирования,  возможен  качественный  анализ  выбора  актуальных  направлений  будущих  расходов  и  их  эффективности,  осуществляется  переход  к  среднесрочному  планированию. 

В  течение  последних  шести  лет  (а  данный  принцип  появился  в  Бюджетном  кодексе  РФ  впервые  в  2007  году)  в  процесс  оказания  бюджетных  услуг  все  чаще  стали  вступать  участники  частного  сектора,  более  того  была  запущена  и  реформа  бюджетных  учреждений,  многие  из  которых  стали  автономными,  то  есть  самостоятельными  в  отношении  использования  своих  денежных  фондов,  а  следовательно,  и  более  ответственными  за  свои  расходы,  что  в  итоге  приводит  к  необходимости  соблюдения  принципа  эффективности  бюджетных  расходов  (спусковым  рычагом  этих  реформ  явились  «Принципы  реструктуризации  бюджетного  сектора  в  Российской  Федерации  в  2003—2004  годах  и  на  период  до  2006  года»,  подготовленные  Министерством  финансов  РФ  [1],  позднее  были  внесены  изменения  в  Бюджетный  кодекс  РФ  и  вступил  в  силу  Закон  «Об  автономных  учреждениях»  [11].

Верно  отмечает  Д.Л.  Комягин  в  своей  статье  «к  сожалению,  в  настоящее  время  данный  принцип  не  имеет  какого-либо  четкого  методологического  и  методического  наполнения  ввиду  сложности  и  неопределенности  категорий  «эффективности»  и  «результативности»  [3,  с.  19].  Сущность  этого  принципа  в  настоящее  время  такова,  что  эффективность  расходов  зависит  от  их  специализации,  то  есть  каждый  произведенный  расход  должен  соответствовать  всем  регистрам  кода  бюджетной  классификации.

Согласно  положениям  Постановления  Пленума  ВАС  РФ  от  22  июня  2006  №  23  «О  некоторых  вопросах  применения  арбитражными  судами  норм  Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации»  «при  достижении  запланированных  результатов  органы  исполнительной  власти  должны  стремиться  к  экономии  бюджетных  средств,  а  при  достижении  лучшего  результата  по  сравнению  с  запланированным  органы  исполнительной  власти  могут  использовать  полностью  все  средства,  предусмотренные  в  бюджете  для  финансирования  соответствующих  мероприятий»  [4].

Оценивая  соблюдение  участниками  бюджетного  процесса  указанного  принципа,  судам  необходимо  учитывать,  что  участники  бюджетного  процесса  в  рамках  реализации  поставленных  перед  ними  задач  и  в  пределах  выделенных  на  определенные  цели  бюджетных  средств  самостоятельно  определяют  необходимость,  целесообразность  и  экономическую  обоснованность  совершения  конкретной  расходной  операции.

Финансовый  менеджмент  в  управлении  госфинансами  —  это  профессиональная  координационная  деятельность  по  оценке  производственных  и  финансовых  направлений  функционирования  государства,  органов  субъектов  и  местного  самоуправления  в  контексте  организации  денежных  потоков  государства,  формирования  и  использования  государственных  денежных  фондов  —  доходов  и  расходов,  необходимых  для  достижения  стратегических  и  тактических  целей  развития  государства.  Целью  финансового  менеджмента  в  госсекторе  являются  разработка  и  использование  методов,  инструментов,  средств  для  достижения  целей  финансовой  деятельности  всего  государства  и  ее  субъектов. 

Проводя  анализ  бюджетного  законодательства,  можно  сделать  вывод  о  том,  что  финансовая  политика  государства  в  настоящее  время  преследует  определенные  цели:  оптимизация  расходов,  константное  положение  в  условиях  конкурентной  борьбы  между  государствами;  рост  объемов  производства  и  реализации;  устойчивые  темпы  роста  экономического  потенциала  государства;  и  др.

В  задачи  государственного  финансового  менеджмента  входит  поиск  наилучшего  соотношения  между  тактическими  и  стратегическими  целями  развития  государства  и  принимаемыми  решениями  в  краткосрочном  и  долгосрочном  финансовом  управлении.  Более  того  во  многом  бюджетная  политика  в  настоящий  период  определяет  приоритеты  и  поиск  взаимоудовлетворяющих  условий  для  наиболее  благоприятного  сочетания  интересов  различных  хозяйственных  субъектов  и  государства  в  принятии  инвестиционных  проектов  и  выборе  источников  их  субсидирования.

Более  семи  лет  с  нарастающим  успехом  реализовывается  стратегическое  финансовое  планирование,  свидетельством  тому  являются  многочисленные  Программы  по  развитию  различных  секторов  жизнедеятельности  государства,  к  таким  программам  можно  отнести,  Постановление  Правительства  РФ  от  3  февраля  2010  №  50  «О  федеральной  целевой  программе  «Ядерные  энерготехнологии  нового  поколения  на  период  2010—2015  годов  и  на  перспективу  до  2020  года»  [5],  Постановление  Правительства  РФ  от  14  января  2008  №  10  «О  федеральной  целевой  программе  «Юг  России  (2008—2013  годы)»  [6]  и  многие  другие.  В  Бюджетном  послании  Президента  Российской  Федерации  «О  бюджетной  политике  в  2010—2013  гг.»  указывается  на  интенсификацию  применения  программно-целевого  принципа  планирования  и  исполнения  бюджета  [1].  Расходную  часть  бюджета  преимущественно  должны  составлять  долгосрочные  государственные  программы,  федеральные  и  ведомственные  целевые  программы,  приоритетные  национальные  проекты.

Эффективность  разрабатываемых  программ  следует  оценивать  уже  на  стадии  их  проектирования,  что  является  очень  важным  индикатором  при  наличии  частного  инвестора  в  программе.  В  таком  случае  первостепенной  целью  для  него  будет  являться  финансовая  прибыль;  в  том  случае,  если  среди  участников  нет  представителей  частного  сектора,  то  конечной  целью  для  государства  является  эффективный  и  целевой  расход  бюджетных  средств. 

Также  к  задачам  государственного  финансового  менеджмента  можно  отнести  и  определение  ценовой  политики  плюс  прогнозирование  экономически  выгодных  направлений  для  развития  государства.  Следует  согласиться  с  мнением,  Г.Р.  Гафаровой,  что  «ценовая  политика  —  это  деятельность  центральных  и  местных  органов  исполнительной  власти,  которая  направлена  на  достижение  трех  основных  целей:  последовательное  проведение  ценовой  либерализации,  государственная  регуляция  цен  (тарифов)  на  отдельные  виды  товаров  (услуг)  и  осуществление  контроля  за  их  сдерживанием»  [2].  Многие  факторы  влияют  на  формирование  цен  в  государстве,  это  и  налоговая  политика,  и  политика  управления  в  сферах-монополистах,  и  уровень  государственной  поддержки  определенных  секторов  экономики,  уровень  внешней  торговли,  инвестиционный  климат,  и  состояние  антимонопольного  законодательства.

Проведение  эффективного  государственного  менеджмента  невозможно  без  обеспечения  источниками  финансирования.  Классическая  модель  и  путь  финансирования  государственных  мероприятий  —  это,  безусловно,  выделение  денежных  средств  из  бюджета.  Вместе  с  тем,  особую  актуальность  все  больше  стали  приобретать  механизмы  государственно-частного  партнерства,  при  котором  государственная  власть  и  предпринимательские  структуры  образовывают  определенный  союз  для  реализации  проектов  в  наиболее  значимых  сферах  жизнедеятельности  государства  и  его  субъектов.  С  1  января  2013  года  действуют  новые  правила  по  порядку  распределения  и  предоставления  за  счет  бюджетных  ассигнований  Инвестиционного  фонда  Российской  Федерации  бюджетам  субъектов  Российской  Федерации  субсидий  на  реализацию  проектов,  имеющих  региональное  и  межрегиональное  значение,  утвержденные  постановлением  Правительства  РФ  от  30  октября  2010  №  880  [7].  Бюджетные  ассигнования  предоставляются  в  виде  субсидий.  Инвестиционные  проекты  должны  отвечать  следующим  требованиям:  объекты  создаются  объекты  капитального  строительства  государственной  собственности  субъекта  Российской  Федерации  и  (или)  муниципальной  собственности,  с  одной  стороны,  и  объекта  (объектов)  капитального  строительства  частной  собственности  инвестора,  с  другой  стороны;  создание  объекта  (объектов)  капитального  строительства  в  рамках  концессионного  соглашения;  разработка  проектной  документации  на  объект  (объекты)  капитального  строительства,  создание  которого  предполагается  в  рамках  концессионного  соглашения,  и  создание  указанного  объекта  (указанных  объектов);  участие  в  реализации  регионального  инвестиционного  проекта  инвестора,  должно  составлять  не  менее  50  процентов  стоимости  регионального  инвестиционного  проекта;  срок  реализации  проекта  не  должен  превышает  5  лет;  проект  должен  соответствовать  критериям  финансовой,  бюджетной  и  экономической  эффективности  (согласно  расчетной  методике);  инвестиционный  проект  соответствует  приоритетным  направлениям  предоставления  бюджетных  ассигнований  Фонда  и  т.  д.  Данные  правила  являются  определенным  прорывом  в  стагнирующих  инвестиционных  отношениях  по  субъектам  Российской  Федерации,  они  показывают,  прежде  всего,  важность  для  государства  повышения  эффективности  инвестиционной  политики  регионов  и  их  влияние  на  бюджетную  политику.  В  настоящее  время  стратегические  программы  государственной  инвестиционной  поддержки  изменяют  свой  курс  на  региональные  приоритеты,  осуществляется  отказ  от  дифференциации  субъектов  и  центра  и  субъектов  между  собой,  постепенно  устраняются  территориальные  диспропорции. 

Государственный  менеджмент  предполагает  также  и  эффективность  управления  финансовыми  ресурсами,  управления  денежными  средствами  на  счетах,  в  расчетах,  управления  портфелями  ценных  бумаг.  В  настоящее  время  примером  активизации  этих  процессов  являются  Приказ  Министерства  финансов  РФ  от  29  августа  2013  №  227  «Об  утверждении  Концепции  реформирования  системы  бюджетных  платежей  на  период  до  2017  года»  [8],  Постановление  Правительства  РФ  от  17  сентября  2013  №  816  «Об  осуществлении  операций  по  управлению  остатками  средств  на  едином  счете  федерального  бюджета  в  части  покупки  (продажи)  иностранной  валюты»  [9]  и  Постановление  Правительства  РФ  от  4  сентября  2013  №  777  «О  порядке  осуществления  операций  по  управлению  остатками  средств  на  едином  счете  федерального  бюджета  в  части  покупки  (продажи)  ценных  бумаг  по  договорам  репо»  [10].  Согласно  Постановлению  №  777  в  целях  повышения  эффективности  управления  средствами  суверенных  фондов  и  минимизации  валютных  рисков,  в  том  числе  отрицательной  курсовой  разницы,  по  предложению  Центрального  банка  Российской  Федерации  покупка  (продажа)  иностранной  валюты  (долларов  США,  евро  и  фунтов  стерлингов)  будет  осуществляться  Федеральным  казначейством  за  счёт  остатков  средств  на  едином  счёте  федерального  бюджета  у  Центрального  банка  Российской  Федерации,  а  не  на  открытом  рынке.  Купленная  иностранная  валюта  будет  размещаться  на  банковских  счетах,  открытых  Федеральному  казначейству  в  Центральном  банке  Российской  Федерации,  на  основании  договора  банковского  счёта.  При  этом  на  остатки  денежных  средств,  размещённых  на  банковских  счетах  в  иностранной  валюте,  будут  уплачиваться  проценты  в  размере,  определённом  договором  банковского  счёта.  Операции  по  покупке  (продаже)  иностранной  валюты,  исходя  из  их  экономического  содержания,  относятся  к  операциям  с  финансовыми  активами,  их  проведение  будет  способствовать  созданию  инструментов  для  поддержания  ликвидности  счёта  федерального  бюджета. 

Исследуя  место  и  роль  принципа  эффективности  и  результативности  расходования  бюджетных  средств  в  финансовой  политике  государства,  можно  сделать  вывод  о  том,  что  происходит  перманентное  усовершенствование  бюджетных  процессов,  активно  используются  основные  и  современные  достижения  экономической  науки.  В  конечном  итоге  основная  задача  финансового  менеджмента  в  управлении  государственными  финансами  заключается  в  решений  по  обеспечению  наиболее  эффективного  движения  финансовых  ресурсов  между  государством,  его  регионами,  муниципальными  образованиями,  учреждениями,  предприятиями  и  источниками  его  финансирования  как  внешними,  так  и  внутренними.

Список  литературы:

1.Бюджетное  послание  Президента  Российской  Федерации  «О  бюджетной  политике  в  2010—2013  гг.»  //  Пенсия.  2010.  №  7. 

2.Гафарова  Г.Р.  Правовые  аспекты  ценовой  политики  в  системе  финансовой  политики  государства  //  Налоги.  —  2012.  —  №  1.  —  С.  30. 

3.Комягин  Д.Л.  Система  принципов  бюджетного  права:  российское  законодательство  и  научная  доктрина  //  Реформы  и  право.  —  2012.  —  №  4.  —  С.  19.

4.Постановление  Пленума  ВАС  РФ  от  22  июня  2006  №  23  «О  некоторых  вопросах  применения  арбитражными  судами  норм  Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации»//  Вестник  ВАС  РФ.  2006.  №  8.

5.Постановление  Правительства  РФ  от  3  февраля  2010  №  50  «О  федеральной  целевой  программе  «Ядерные  энерготехнологии  нового  поколения  на  период  2010—2015  годов  и  на  перспективу  до  2020  года»//  СЗ  РФ.  —  2010.  —  №  7.  —  Ст.  758.

6.Постановление  Правительства  РФ  от  14  января  2008  №  10  «О  федеральной  целевой  программе  «Юг  России  (2008—2013  годы)»//  СЗ  РФ.  —  2008.  —  №  4.  —  Ст.  264.

7.Постановление  Правительства  РФ  от  30  октября  2010  №  880  (ред.  от  26.09.2012)  «О  порядке  распределения  и  предоставления  за  счет  бюджетных  ассигнований  Инвестиционного  фонда  Российской  Федерации  бюджетам  субъектов  Российской  Федерации  субсидий  на  реализацию  проектов,  имеющих  региональное  и  межрегиональное  значение»//  СЗ  РФ.  —  2010.  —  №  45.  —  Ст.  5862.

8.Приказ  Министерства  финансов  РФ  от  29  августа  2013  №  227  «Об  утверждении  Концепции  реформирования  системы  бюджетных  платежей  на  период  до  2017  года»//  Документ  опубликован  не  был.  Содержится  в  СПС  «КонсультантПлюс».  Дата  обращения  01.10.2013.

9.Постановление  Правительства  РФ  от  17  сентября  2013  №  816  «Об  осуществлении  операций  по  управлению  остатками  средств  на  едином  счете  федерального  бюджета  в  части  покупки  (продажи)  иностранной  валюты»//  Официальный  интернет-портал  правовой  информации:  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http:www.pravo.gov.ru.  Дата  обращения  20.09.2013.

10.Постановление  Правительства  РФ  от  4  сентября  2013  №  777  «О  порядке  осуществления  операций  по  управлению  остатками  средств  на  едином  счете  федерального  бюджета  в  части  покупки  (продажи)  ценных  бумаг  по  договорам  репо»//  СЗ  РФ.  —  2013.  —  №  37.  —  Ст.  4697.

11.Федеральный  закон  от  3  ноября  2006  №  174-ФЗ  (ред.  от  03.12.2012)  «Об  автономных  учреждениях»//  Российская  газета.  2006.  8  ноября.