КОНЦЕССИОННЫЕ  СОГЛАШЕНИЯ  В  СССР  В  1920—1937  ГОДАХ

Поляков  Игорь  Игоревич

аспирант  Российской  академии  народного  хозяйства  и  государственной  службы  при  Президенте  Российской  Федерации,  Москва

E-mail: 

CONCESSION  AGREEMENTS  IN  USSR  IN  1920—1937

Poliakov  Igor  Igorevich

postgraduate  student  in  Russian  Presidential  Academy  of  National  Economy  and  Public  Administration,  Moscow

АННОТАЦИЯ

В  настоящей  статье  автор  анализирует  практику  заключения  концессионных  соглашения  в  СССР  в  период  1920—1937  гг.  Автор  указывает  общие  условия  концессионных  соглашений.  После  этого  автор  приводит  основные  положения  советской  доктрины  относительно  правовой  природы  концессионных  соглашений  и  предлагает  собственную  аргументацию  в  отношении  данного  вопроса.

ABSTRACT

In  this  article  the  author  analyses  the  practice  of  entering  into  concession  agreement  in  USSR  during  1920—1937.  The  author  indicates  general  terms  of  the  concession  agreements.  Then  the  author  points  out  main  Soviet  doctrine  positions  on  the  legal  nature  of  the  concession  agreements  and  proposes  his  own  arguments  on  the  matter.

Ключевые  слова:  концессионные  соглашения,  концессии,  СССР,  правовая  природа

Keywords:  concession  agreements,  concessions,  USSR,  legal  nature

В  настоящее  время  в  России  активно  реализуются  различные  инфраструктурные  проекты  с  использованием  концессионных  соглашений.  При  этом  Российская  Федерация  как  наследница  СССР  обладает  уникальным  опытом  реализации  концессионных  проектов  в  период  НЭПа.  Представляется,  что  для  лучшего  понимания  сущности  концессионных  соглашений  стоит  рассмотреть  данный  опыт.

После  революции  1917  года,  как  известно,  основные  усилия  нового  правительства  были  направлены  на  национализацию  имущества.  Однако  общий  упадок  в  экономике  и  необходимость  привлечения  иностранного  капитала  и  опыта  вынудило  правительство  СССР  начать  новую  экономическую  политику  —  НЭП.  В  качестве  оптимального  инструмента  для  преодоления  экономического  кризиса  был  выбран  курс  на  заключение  концессионных  соглашений  [6,  c.  5]. 

Юридического  определения  термина  «концессия»  в  советском  праве  не  существовало,  однако  в  нормативных  актах  слово  «концессия»  и  «концессионный  договор»  употреблялись  в  равной  степени.  Под  концессией  понималось  предоставление  правительством  или  иным  органом  право  осуществлять  частному  лицу  право  осуществлять  деятельность,  по  общему  правилу  запрещенному  для  осуществления  иными  лицами  (кроме  правительства),  либо  права  обладать  имуществом,  изъятым  из  оборота  [1,  c.  13—14].  До  принятия  Гражданского  кодекса  РСФСР  1922  года  понятие  концессии  употреблялось  только  в  отношении  привлечения  иностранного  капитала,  но  с  1  января  1923  года  концессия  включала  в  себя  также  и  предоставление  частному  капиталу  права  владеть  и  пользоваться  предприятием  в  размере  большем,  чем  установлено  законом,  а  также  осуществлять  деятельность  с  возможностью  владеть  имуществом,  изъятым  из  гражданского  оборота  [7,  c.  121].

Советское  концессионное  регулирование  того  периода  отличалось  достаточной  развитостью,  однако  отличительной  чертой  являлось  отсутствие  общего  закона,  регулирующего  концессии  как  таковые.  Вместо  этого  в  каждом  конкретном  случае  советским  правительством  детально  разрабатывались  соглашения  с  концессионером,  индивидуально  определяющие  права  и  обязанности  концессионера  исходя  из  конкретных  потребностей  ситуации  [10,  c.  19].  Во  многом  концессии  в  Советском  Союзе  представляли  собой  исключение  из  общего  законодательного  регулирования.  Примечательно,  что  по  общему  правилу  концессионер  не  вправе  был  уступать  свои  права  по  концессионному  соглашению  без  согласия  концедента,  что  подтверждает  индивидуальный  подход  советского  государства  к  каждой  отдельной  концессии  [12,  c.  25].

Заключение  концессионных  соглашений  в  соответствии  с  п.  “з”  ст.  1  Конституции  СССР  относилось  к  компетенции  верховных  органов  власти  [5].  В  соответствии  с  п.  “е”  ст.  3  Положения  о  Совете  народных  комиссаров  СССР  СНК  был  уполномочен  утверждать  концессионные  договоры  [12],  однако  в  соответствии  со  ст.  7  Постановления  ВЦИК  и  СНК  СССР  от  12  апреля  1923  года  “О  порядке  сдачи  губернскими  (областными)  исполнительными  комитетами  концессий  на  коммунальные  предприятия”  концессионные  договоры  в  отношении  коммунальных  объектов  могли  заключаться  губернскими  исполкомами  [11].  На  общесоюзном  уровне  существовал  единый  орган  по  вопросам  концессий  —  Главный  концессионный  комитет  (Главгосконцесском),  созданный  в  соответствии  с  постановлением  СНК  от  21  августа  1923  года  «Об  учреждении  Главного  Концессионного  Комитета  при  Совете  Народных  Комиссаров  СССР»  [13].  Это  был  вспомогательный  орган  при  Совнаркоме,  которому,  тем  не  менее,  предоставлялись  широкие  полномочия  по  ряду  вопросов,  например  согласование  изменений  к  концессионному  договору.

На  стороне  концессионера  выступало  физическое  или  юридическое  лицо  (обычно  —  иностранное).  Практиковалась  выдача  концессий  «смешанным  обществам»,  то  есть  обществам,  в  которых  большая  часть  акций  принадлежала  государству  или  советским  государственным  предприятиям,  при  этом  в  большей  части  таких  обществ  иностранный  капитал  не  участвовал.  В  общем  числе  концессионеров  таких  обществ  было  около  трети,  при  этом  значительная  часть  таких  обществ  была  образована  без  участия  иностранного  капитала  [16,  c.  111]. 

В  числе  объектов  концессионного  соглашения  выделялось  три  вида  имущества:

1.  Имущество,  переданное  концессионеру  концедентом;

2.  Собственное  имущество,  ввезенное  концедентом  из-за  рубежа; 

3.  Продукция  и  доходы.

Как  указывает  Н.И.  Бернштейн,  первый  вид  имущества  оставался  в  собственности  концедента  и  предоставляется  концессионеру  во  временное  пользование  (без  права  отчуждения)  за  плату.  В  отношении  имущества,  относящегося  ко  второму  и  третьему  виду,  концессионер  имел  право  собственности  [1,  c.  28—30].  Важно  подчеркнуть,  что  объектом  концессионного  соглашения  являлось  изъятое  из  гражданского  оборота  имущество  —  железные  дороги,  национализированные  предприятия,  телеграфы  и  т.  п.

Выделялось  два  вида  платежей,  выплачиваемых  концессионером  концеденту:  долевое  отчисление  и  плата  за  пользование  имуществом.  Долевое  отчисление  являлось  платежом  за  предоставление  концессии  и  рассчитывалась  в  процентах  (долях)  от  стоимости  реализованной  продукции.  Плата  за  пользование  имуществом  напротив  была  фиксированной.  Помимо  этого  концессионер  обязан  был  выплачивать  все  налоги  и  сборы  в  соответствии  с  законодательством  СССР  [10,  c.  24].

Большая  часть  концессионных  договоров  содержала  условие  о  праве  досрочного  выкупа  объекта  концессионного  договора  концедентом.  В  случае  реализации  этого  права  концессионеру  возмещались  непокрытые  затраты  и  неполученные  доходы.  Помимо  этого  концессионный  договор  мог  быть  расторгнут  в  случае  нарушения  концессионером  своих  обязательств  по  нему,  однако  только  после  истечения  периода,  который  давался  концессионеру  на  исправление  нарушений.  Такое  расторжение  могло  быть  оспорено  в  суде  [10,  c.  26].

В  рассматриваемый  период  СССР  был  мировым  лидером  по  количеству  заключенных  концессий  —  с  1921  по  1929  г.  было  создано  около  2200  концессий  с  участием  иностранного  капитала  [15  c.  30].  Однако  в  1937  году  обширная  концессионная  программа  была  свернута  по  политическим  мотивам.  Исследователи  противоречиво  оценивают  влияние  концессий  на  экономику  страны.  С.А.  Сосна  полагает,  что  концессии  советского  периода  оказали  значительное  влияние  на  экономику  страны,  ускорив  ее  восстановление  [16,  c.  109].  Ю.В.  Зворыкина  напротив,  указывает,  что  применение  концессий  практически  не  сказалось  на  экономическом  развитии  СССР  [3,  c.  11].  По  мнению  автора,  несмотря  на  неудачи  отдельных  проектов,  вклад  концессий  все  же  можно  считать  довольно  значимым  -  достаточно  упомянуть,  что  с  участием  концессионеров  был  реализован  план  ГОЭЛРО  (план  по  электрификации  страны)  [14,  c.  30].

Правовая  природа  концессионных  договоров  советского  периода

Вопрос  о  правовой  природе  концессионных  договоров,  а  точнее  —  о  соотношении  частно-правовых  и  публично-правовых  начал  в  концессионном  договоре  был  предметом  оживленных  дискуссий  того  периода.  Условно  можно  выделить  следующие  позиции.

Согласно  одной  позиции  концессии  представляли  собой  акт  публичной  власти.  Б.А.  Ландау  указывает,  что  «концессией  мы  называем  акт  публичной  власти,  предоставляющей  в  целях  общественной  пользы,  на  известных  условиях,  в  частное  пользование  предмет,  по  общему  правилу  изъятый»  [8,  c.  5].  Е.  Носов  считал,  что  концессия  представляет  собой  прямое  поручение  концессионеру  на  выполнение  определенных  государственных  заданий  [9,  c.  47].  И.Н.  Бернштейн  утверждал,  что  «концессией  является  разрешение  власти,  предоставляющее  лицу  (физическому  или  юридическому)  право  либо  заниматься  деятельностью,  закрытой  ранее  для  данного  лица  или  осуществляемой  по  общему  правилу  самим  государством,  либо  обладать  такими  имущественными  объектами,  которые  в  силу  общих  законов  изъяты  из  гражданского  оборота»  [1,  c.  13—14].

Согласно  другой  позиции  концессионный  договор  носил  смешанный  характер,  соединяя  в  себе  как  публично-правовые,  так  и  частно-правовые  начала.  Л.С.  Таль  считал,  что  концессионный  договор  сочетал  в  себе  административный  акт,  регламентирующий  правовой  статус  концессионера,  и,  собственно,  гражданско-правовой  договор,  регулирующий  права  и  обязанности  его  сторон  [17,  c.  24].  В.Н.  Шретер  указывал,  что  концессия  относится  к  публично-правовым  механизмам,  однако  может  заключать  в  себе  частно-правовые  признаки  [18,  c.  73—74].  Той  же  позиции  придерживался  и  А.В.  Карасс  [4,  с.  25—26].

Согласно  третьей  позиции  концессии  представляли  собой  договор.  А.В.  Венедиктов,  анализируя  договоры  концессии,  указывал,  что  концессионные  договоры  по  своей  природе  являются  разновидностью  договора  аренды  [2,  c.  45].  М.О.  Рейхель  считал,  что  «концессионная  практика  твердо  стоит  на  строго  договорной  почве»  [14,  c.  24].

Автор  полагает,  что  наиболее  близки  к  истине  были  ученые,  придерживающиеся  смешанной  концепции  концессионного  договора  в  СССР.  Как  показано  выше,  в  концессионных  договорах  советского  периода  присутствовали  частно-правовые  элементы.  Речь  идет  в  первую  очередь  о  гарантиях  прав  концессионера,  право  концессионера  иметь  в  собственности  определенное  имущество.  Стоит  обратить  внимание  также  и  на  договорные  механизмы,  присущие  концессионному  договору  —  в  частности,  советское  законодательство  предусматривало  предоставление  концессионером  обеспечения  выполнения  его  обязательств  по  договору.  Решение  о  прекращении  концессионного  соглашения  по  вине  концессионера  могло  быть  оспорено,  а  досрочное  расторжение  концессионного  договора  по  воле  концедента  хотя  и  допускалось,  но  предусматривало,  во-первых,  своевременное  уведомление  концессионера,  а  во-вторых  выплату  компенсации  концессионеру.

Вместе  с  тем,  концессионный  договор  содержал  в  себе  и  публично-правовые  элементы,  что  выражалось  в  том,  что  он  представлял  собой  изъятие  из  общего  регулирования.  Концессионный  договор  являлся  разрешением,  уступкой  государства  частному  субъекту  исключительных  прав,  которыми  в  иных  случаях  концессионер  не  мог  обладать,  причем  объем  и  характер  этих  прав  определялся  каждый  раз  в  концессионном  договоре  применительно  к  конкретному  случаю. 

Таким  образом,  концессионный  договор  советского  периода  сочетал  в  себе  и  черты  договора,  и  черты  административного  акта,  причем  обусловлено  это  было  специфическим  регулированием  концессионных  отношений  того  периода.

Список  литературы:

1.Бернштейн  И.Н.  Очерк  концессионного  права  СССР.  М.,  Л.:  ГиЗ,  1930. 

2.Венедиктов  А.В.  Коцессии  и  смешанные  общества.  Правовые  условия  промышленности  в  СССР.  Л.,  1924. 

3.Зворыкина  Ю.В.  Государственные  и  муниципальные  концессии.  М.:  Современная  экономика  и  право,  2002. 

4.Карасс  А.В.  Концессии  в  советском  праве  //  Советское  право.  1925,  №  2. 

5.Конституция  Союза  Советских  Социалистических  Республик  (утв.  ЦИК  СССР  06.07.1923)  //  Вестник  ЦИК,  СНК  и  СТО  СССР.  —  1923.  —  №  2.  —  ст.  45.

6.Кривуля  М.А.  Концессии  как  форма  привлечения  иностранного  капитала  в  отечественную  нефтяную  промышленность  в  период  нэпа.  М.:  МАКС  Пресс,  2004. 

7.Курысь  Н.В.  Иностранные  инвестиции:  российская  история  (правовое  исследование).  Спб.:  Юрид.  Центр  Пресс,  2003.

8.Ландау  Б.А.  Концессионное  право  Союза  С.С.Р.  М.:  Право  и  жизнь,  1925. 

9.Носов  Е.  К  кризису  понятия  концессионного  договора  //  Советское  право.  1926.  №  3. 

10.Попов  А.И.  Концессионные  соглашения  (гражданско-правовой  аспект).  Дисс.  …  канд.  юрид.  наук.  Рязань,  2007. 

11.Постановление  ВЦИК  и  СНК  СССР  от  12  апреля  1923  года  «О  порядке  сдачи  губернскими  (областными)  исполнительными  комитетами  концессий  на  коммунальные  предприятия»  //  СУ  РСФСР.  —  1923.  —  №  31.  —  Ст.  344.

12.Постановление  ЦИК  СССР  от  12  ноября  1923  года  «Положение  о  Совете  Народных  Комиссаров  Союза  ССР»  //  Вестник  ЦИК,  СНК  и  СТО  СССР.  —  1923.  —  №  10.  —  ст.  298.

13.Постановление  СНК  от  21  августа  1923  года  «Об  учреждении  Главного  Концессионного  Комитета  при  Совете  Народных  Комиссаров  СССР»  //  Вестник  ЦИК,  СНК  и  СТО  СССР.  —  1923.  —  №  13.  —  Ст.  357.

14.Рейхель  М.О.  Концессии  в  советском  законодательстве  и  практике  //  Советское  право.  1927.  №  4. 

15.Савельева  В.М.  Концессионное  соглашение  как  институт  гражданского  права.  Дисс.  …  канд.  юрид.  наук.  М.,  2011. 

16.Сосна  С.А.  Концессионные  соглашения:  теория  и  практика.  М.:  ООО  «Нестор  Академик  Паблишерз»,  2002.

17. Таль  Л.С.  Концессионные  договоры  общественных  управлений  //  Вестник  гражданского  права.  1915. 

18.Шретер  В.Н.  Система  промышленного  права  СССР.  1924.