НОРМОТВОРЧЕСКИЙ  ПРОЦЕСС:  ПРОБЛЕМЫ  И  ПЕРСПЕКТИВЫ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  РГГУ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

THE  LAW-MAKING  PROCESS:  PROBLEMS  AND  PROSPECTS

Lybove  Andreeva

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  проблемам  нормотворческого  процесса,  определению  стадий  и  особенностей  нормотворческого  процесса  представительных  и  исполнительных  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления.  Автор  полагает,  что  новации  в  законодательстве  и  регламентах  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления  приведут  к  эффективной  и  целенаправленной  реализации  норм  российского  законодательства. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  problems  of  norm-setting  process,  drafting  stages  and  peculiarities  of  normative  processes  representative  and  Executive  bodies  of  state  power  and  local  self-government.  The  author  believes,  that  innovations  in  the  legislation  and  regulations  of  the  bodies  of  state  power  and  local  self-government  will  lead  to  effective  and  targeted  implementation  of  the  norms  of  Russian  legislation.

Ключевые  слова:  нормотворческий  процесс,  стадии,  норма  закона,  органы  государственной  власти  и  местного  самоуправления,  законодательство.

Keywords:  the  law-making  process,  the  stage,  the  norm  of  the  law,  bodies  of  state  power  and  local  self-government  legislation.

Статья  1  Конституции  РФ  указывает,  что  «Российская  Федерация  —  Россия  есть  демократическое  федеративное  правовое  государство  с  республиканской  формой  правления»  [2].  Таким  образом,  законотворчество  является  одним  из  основных  средств  развития  и  функционирования  государства.  В  соответствии  со  статьей  94  Конституции  РФ:  «Федеральное  Собрание  —  парламент  Российской  Федерации  —  является  представительным  и  законодательным  органом  Российской  Федерации»  [1].  Следовательно,  законотворчество  является  основной  функцией  российского  парламента,  только  Федеральное  Собрание  РФ  имеет  право  издавать  федеральные  законы,  имеющие  высшую  юридическую  силу  по  отношению  к  другим  нормативным  актам  и  прямое  действие  на  всей  территории  Российской  Федерации.

Основная  задача  любого  нормотворческого  органа  заключается  в  обязанности  издавать  качественные,  своевременные,  а  главное  —  эффективные  законы.  Понятия  «законотворчества»  и  «нормотворчества»  близки,  но  не  идентичны  друг  другу,  так  как  нормотворчеством  занимаются  и  иные,  в  частности  исполнительные  органы  власти,  а  если  рассматривать  органы  местного  самоуправления,  как  не  относящиеся  к  системе  органов  государственной  власти,  то  следует  отметить,  что  значительный  массив  нормативных  актов  разрабатывается  и  принимает  представительными  и  исполнительными  органами  местного  самоуправления.  Соблюдение  процедур  нормотворчества  является  одной  из  главных  гарантий  легитимности  принимаемых  нормативных  актов.  Регламенты,  устанавливающие  процедуры  призваны  в  настоящее  время  обеспечить  качество  подготовки  и  одобрения  правовых  актов.  В  связи  с  чем,  разработка  процедурных  правил  представляет  собой  весьма  важное,  сложное  и  кропотливое  дело.

С  принятием  Конституции  РФ,  перед  российским  парламентом  стояла  задача  детальной  проработка  законодательного  процесса  во  всех  его  стадиях,  путём  упорядочивания  нормативного  материалов  для  формирования  чёткой  картины  деятельности  органов  государственной  власти  в  этой  сфере.  Регламенты  регулируют  весь  законодательный  процесс  и  специфику  принятия  отдельных  видов  законов  с  момента  внесения  законопроекта  и  до  вступления  закона  в  силу.  Столь  полную  регламентацию  можно  объяснить  важностью  для  государства  этого  вида  деятельности.  Необходимо  отменить,  что  проекты  актов  должны  отличаться  достаточно  высоким  качеством  юридической  техники.

Как  известно,  нормотворческий  процесс  разделяется  на  стадии.  Различные  авторы  насчитывают  различное  количество  стадий.  На  федеральном  уровне  законодательный  процесс  включает,  чаще  всего,  пять  стадий:  внесение  законопроекта  в  Государственную  Думу,  рассмотрение  законопроекта  в  Государственной  Думе,  принятие  закона  Государственной  Думой,  утверждение  закона  в  Совете  Федерации,  подписание  и  обнародование  закона  Президентом  РФ.  Некоторые  авторы  указывают  наличие  основных  и  дополнительных  стадий  законодательного  процесса  (дополнительные  возникают  при  отклонении  закона  Советом  Федерации  либо  Президентом  РФ).  Предпочтительно  выделение  в  нормотворческом  процессе  следующих  стадий:  законодательная  инициатива  и  порядок  внесения  законопроекта  в  Государственную  Думу;  принятие  федеральных  законов  и  проектов  федеральных  конституционных  законов  Государственной  Думой;  рассмотрение  и  одобрение  федеральных  законов  и  федеральных  конституционных  законов  Советом  Федерации;  порядок  преодоления  разногласий  между  Советом  Федерации  и  Государственной  Думой  в  связи  с  отклонением  Советом  Федерации  принятых  Государственной  Думой  федеральных  законов  и  проектов  федеральных  конституционных  законов;  рассмотрение  федеральных  законов  и  федеральных  конституционных  законов  Президентом  РФ;  повторное  рассмотрение  федеральных  законов,  отклоненных  Президентом  РФ;  опубликование  и  вступление  в  силу  федеральных  законов  и  федеральных  конституционных  законов.  Кроме  того,  следует  отметить  специфику  принятия  поправок  к  Конституции  РФ  и  специфику  внесения,  рассмотрения  и  принятия  федерального  закона  «О  федеральном  бюджете».

В  отличие  от  федерального  процесса  нормотворчества,  на  уровне  субъекта  РФ  наблюдается  усеченный  нормотворческий  процесс.  В  представительных  органах  власти  в  связи  с  наличием  единственной  палаты  в  органах  законодательной  власти  субъектов,  законотворческие  процедуры  значительно  упрощаются.  Вместе  с  тем,  ранее  существовавшие  двухпалатные  региональные  парламенты  в  нормотворческом  процессе  устанавливали  излишние  стадии  согласования  проектов,  а  сам  нормотворческий  процесс  неоправданно  затягивался.  Упрощенная  система  процедур  представляется  в  системе  органов  местного  самоуправления,  однако,  скорость  принятия  нормативных  актов  влияет  на  качество  нормативного  материала,  а  также  в  определенных  случаях  приводит  к  отмене  актов,  не  соответствующих  федеральному  и  региональному  законодательству. 

На  первой  стадии  нормотворческого  процесса  следует  упомянуть  так  называемый  «преднормотворческий  процесс».  Он  охватывает  этап  от  появления  идеи,  предложения  о  необходимости  разработки  нового  закона  до  поступления  этого  предложения  на  рассмотрение  соответствующего  органа  и  подготовки  законопроекта.  Изначально  очень  важно  определить  предмет  законодательного  регулирования.  К  сожалению,  субъекты  законодательной  инициативы  зачастую  не  приводит  тщательного  анализа  процессов,  явлений  и  отношений,  которые  могут  быть  избраны  в  качестве  объекта  законодательного  воздействия.  Во  многих  случаях  круг  законодательно  регулируемых  отношений,  которым  свойственны  высокая  социальная  значимость  для  общества,  государства  и  гражданина,  имеют  огромное  значение  для  стабильности  государственных  отношений.  Вместе  с  тем,  в  некоторых  случаях  законодатель  принимает  решение  о  проведении  «нормотворческого  эксперимента»,  то  есть  принимается  нормативный  акт,  регулирующий  важные  стороны  социальной  жизни  населения,  а  затем  в  процессе  правоприменения  рассматривается  вопрос  об  оправданности  данного  нормативного  регулирования.  Автор  считает,  что  «нормотворческие  эксперименты»  противоречат  условиям  соблюдения  конституционных  прав  человека  и  гражданина.

Нормативный  акт  является  сложным  законопроектом,  в  связи  с  чем,  к  его  оценке  привлекаются  эксперты  и  специалисты  различных  областей  знаний,  сопряжённых  с  темой  законопроекта.  Любой  проект  требует  лингвистической,  криминологической,  правовой  и  антикоррупционной  экспертизы.  После  разработки  законопроекта  он  вносится  в  соответствующий  нормотворческий  орган. 

Круг  субъектов  законодательной  инициативы  в  России  достаточно  широк.  Согласно  статье  104  Конституции  Российской  Федерации  [2]  и  статье  103  Регламента  Государственной  Думы  право  законодательной  инициативы  принадлежит:  Президенту  Российской  Федерации,  Совету  Федерации,  членам  Совета  Федерации,  депутатам  Государственной  Думы,  Правительству  Российской  Федерации,  законодательным  (представительным)  органам  субъектов  Российской  Федерации.  Право  законодательной  инициативы  принадлежит  также  Конституционному  Суду  Российской  Федерации,  Верховному  Суду  Российской  Федерации  и  Высшему  Арбитражному  Суду  Российской  Федерации  по  вопросам  их  ведения  [7].

Конституция  РФ  содержит  исключительный  перечень  субъектов  права  законодательной  инициативы.  Это  значит,  что  лю­бое  иное  лицо,  либо  орган,  либо  организация,  либо  группа  лиц  могут  стать  субъектами  права  законодательной  инициативы  и  непосредственно  вносить  свои  законопроекты  в  Государственную  Думу  только  после  принятия  соответствующей  поправки  к  Конституции  РФ.  В  субъектах  федерации  правом  законодательной  инициативы  наделяются  и  другие  субъекты,  и  только  на  уровне  местного  самоуправления  правом  законодательной  инициативы  наделены  группы  граждан,  которые  непосредственно  вносят  проекты  нормативных  актов  в  органы  местного  самоуправления,  при  соблюдении  определенной  процедуры.  На  взгляд  автора,  не  совсем  оправдано  отсутствие  права  законодательной  инициативы  для  группы  граждан  в  субъектах  федерации.  Право  законодательной  инициативы  является  субъективным  правом  и  может  быть  осуществлено  только  в  определенных  формах.  Несоблюдение  форм  реализации  права  законодательной  инициативы  предоставляет  законодателю  право  отказать  субъекту  права  в  реализации  его  права  в  конкретном  случае  и  потребовать  исправления  нарушения  принятых  форм.  Право  законодательной  инициативы  осуществляется  в  форме  внесения  проектов  нормативных  актов,  проектов  о  внесении  изменений  и  дополнений  в  действующие  нормативные  акты,  поправок  к  законопроектам.  При  внесении  законопроекта  субъектом  права  законодательной  инициативы  должны  быть  представлены:  пояснительная  записка  к  законопроекту,  содержащая  предмет  законодательного  регулирования  и  изложение  концепции  предлагаемого  законопроекта;  текст  законопроекта  с  указанием  на  титульном  листе  субъекта  права  законодательной  инициативы,  внесшего  законопроект;  перечень  актов,  подлежащих  признанию  утратившими  силу,  приостановлению,  изменению,  дополнению  или  принятию  в  связи  с  принятием  данного  закона  и  финансово-экономическое  обоснование  (в  случае  внесения  законопроекта,  реализация  которого  потребует  материальных  затрат).

Для  полного  изучения  и  обсуждения  проектов  в  процедуру  принятия  нормативного  акта  включается  несколько  чтений.  В  Федеральном  Собрании  РФ  применяется  3—4  чтения,  в  субъектах  федерации,  как  правило,  1—2  чтения,  в  органах  местного  самоуправления  проект  обсуждается  и  принимается  одновременно.  Исключение  составляют  уставные  (конституционные)  нормативные  акты  и  бюджеты  всех  уровней,  имеющие  особые  условия  обсуждения,  в  том  числе  публикация  проектов,  публичные  чтения  и  процедура  внесения  замечаний  и  предложений  в  ходе  подготовки  нормативных  актов.  Законопроект,  подготовленный  к  рассмотрению  в  исполнительных  органах  власти,  рассматривается  и  принимается  по  упрощенной  и  сокращенной  процедуре  обсуждения.

Представляет  интерес  ситуация  внесения  альтернативных  законопроектов,  рассматриваемых  одновременно  посредством  рейтингового  голосования.  Если  по  итогам  рейтингового  голосования  ни  один  из  законопроектов  не  набрал  достаточного  для  принятия  числа  голосов,  то  на  окончательное  голосование  ставится  законопроект,  получивший  наибольшее  число  голосов.  Вместе  с  тем  оба  проекта  имеют  свои  положительные  стороны,  однако  в  условиях  неразвитости  системы  юридической  техники,  объединить  качества  обоих  проектов  не  представляется  возможным.

В  определенной  степени  отрицательный  опыт  нормотворчества  связан  с  объединением  второго  и  третьего  чтения  в  одну  процедуру,  с  «увеличением  скорости  нормотворчества»  страдает  качество  нормативных  актов,  в  отдельных  случаях  необходимо  также  «всенародное  обсуждение»  проектов.  Например,  такие  нормы,  затрагивающие  все  население  государства,  как  социальные  нормы  потребления  газа,  воды  и  электроэнергии  требуют  всенародного  обсуждения.

При  рассмотрении  законопроекта  в  третьем  чтении  не  допускается  внесение  в  него  поправок  и  возвращение  к  обсуждению  законопроекта  в  целом  либо  к  обсуждению  его  отдельных  разделов,  глав,  статей.  Однако  такая  регламентная  процедура  предусмотрена  только  в  Федеральном  Собрании  РФ,  субъекты  РФ  и  органы  местного  самоуправления  такую  процедуру  не  используют.

Отдельного  внимания  требует  порядок  наложения  «вето»  на  проекты,  принятые  законодательными  и  представительными  органами  власти,  а  также  «вето»  в  процессе  нормотворчества  в  органах  исполнительной  власти.

Таким  образом,  автор  полагает,  что  с  учетом  логики  нормотворческого  процесса,  приемов  юридической  техники  на  отдельных  стадиях  нормотворческого  процесса,  совершенствования  юридических  процедур,  возможно  эффективное  регулирование  возникающих,  развивающихся  и  прекращающихся  правоотношений,  обеспечение  прав  и  обязанностей  их  участников.  Прежде  всего,  вслед  за  другими  авторами,  хочется  указать  на  слабое  развитие  юридической  техники  российских  нормативных  актов,  которая  является  не  только  препятствием  в  законодательном  процессе,  но  и,  что  важно,  существенно  снижает  качество  и,  как  следствие,  эффективность  законов.  С  этой  проблемой  можно  бороться  как  путем  компьютеризации  самого  нормотворческого  процесса,  так  и  путем  создания  электронных  механизмов,  способных  подготовить  текст  нормативных  актов  и  адаптировать  к  российской  правовой  системе.

Список  литературы:

1.Бюджетный  кодекс  РФ  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  25.08.2013).

2.Конституция  Российской  Федерации  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  25.08.2013).

3.Постановление  Конституционного  Суда  РФ  по  делу  о  толковании  части  4  статьи  105  и  статьи  106  Конституции  РФ  от  23  марта  1995  года  //  Вестник  Конституционного  Суда.  —  1995.  —  №  2—3.

4.Постановление  Конституционного  Суда  РФ  по  делу  о  толковании  отдельных  положений  статьи  107  Конституции  РФ  от  22  апреля  1996  года  //  Вестник  Конституционного  Суда.  —  1996.  —  №  2.

5.Постановление  Конституционного  Суда  РФ  по  делу  о  толковании  статьи  136  Конституции  РФ  от  31  октября  1995  года  //  Собрание  законодательства.  1995.  —  №  45.  —  Ст.  4408.

6.Постановлении  Конституционного  Суда  РФ  по  делу  о  толковании  части  2  статьи  137  Конституции  РФ  от  28  ноября  1995  года  //  Собрание  Законодательства  РФ.  —  1995.  —  №  49.  —  Ст.  4869.

7.Регламент  Государственной  Думы  РФ/[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  25.08.2013).

8.Регламент  Совета  Федерации  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  25.08.2013).

9.Регламент  Новгородской  областной  Думы  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  25.08.2013).

10.Регламент  Правительства  Новгородской  области  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  25.08.2013).

11.Федеральный  закон  «О  порядке  опубликования  и  вступления  в  силу  федеральных  конституционных  законов,  федеральных  законов,  актов  палат  Федерального  Собрания»  от  14  июня  1994  года  //  Собрание  законодательства  РФ.  —  1994.  —  №  8.  —  Ст.  801.

12.Федеральный  закон  «О  порядке  принятия  и  вступления  в  силу  поправок  к  Конституции»  от  4  марта  1998  года  //  Российская  газета.  1998.  10  марта.