ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ  АНАЛИЗ  СТАНОВЛЕНИЯ  СОВРЕМЕННОЙ  СИСТЕМЫ  НОРМАТИВНЫХ  ПРАВОВЫХ  АКТОВ  В  РОССИИ

Волкова  Светлана  Николаевна

преподаватель  кафедры  теории  и  истории  государства  и  права  Иркутского  юридического  института  (филиала)  Российской  правовой  академии  Минюста  России,  г.  Иркутск

E-mail: 

HISTORICAL  AND  LEGAL  ANALYSIS  OF  THE  EMERGENCE OF  THE  MODERN  SESTEM  OF  NORMATIVE  LEGAL  ACTS  IN  RUSSIA

Volkova  Svetlana  Nikolayevna

Instructor,  Chair  of  Theory  and  History  of  State  and  Law  Irkutsk  Law  Institute  (Affiliate)  of  the  Russian  Law  Academy  of  the  Ministry  of  Justice  of  the  Russian  Federation,  Irkutsk

АННОТАЦИЯ

Исследование  посвящено  истории  становления  и  развития  конституционного  оформления  современной  системы  нормативных  правовых  актов  России.  Изучена  практика  формирования  системы  актов  в  советский  период,  проведен  историко-сравнительный  анализ.  Анализируются  недостатки  современного  конституционного  регулирования  системы  подзаконных  нормативных  правовых  актов.

ABSTRACT

The  study  is  dedicated  to  the  history  and  development  of  the  constitutional  design  of  the  modern  system  of  normative  legal  acts  of  Russia.  Studied  the  practice  of  forming  the  system  of  acts  in  the  Soviet  period,  and  conducted  a  comparative-historical  analysis.  Analyses  the  shortcomings  of  modern  constitutional  regulation  of  the  system  of  the  normative  acts.

Ключевые  слова:  Конституция,  нормативные  правовые  акты,  закон,  подзаконные  акты. 

Keywords:  Constitution,  normative  legal  acts,  the  law,  the  by-laws.

Вопрос  о  становлении  конституционного  регулирования  системы  нормативных  правовых  актов  является  важным,  а  также  сложным,  поскольку  были  проведены  разнообразные  преобразования  и  изменения,  как  в  системе  государственных  органов,  так  и  в  системе  нормативных  правовых  актов.  Следует  отметить,  что  положение  конституционного  регулирования  системы  нормативных  правовых  актов  в  настоящее  время  является  в  большей  части  наследием  советского  периода. 

Необходимо  отметить,  что  на  этапе  становления  советского  права,  в  первые  годы  Советской  власти,  не  существовало  четкого  разделения  компетенции  и  функций  государственных  органов,  так  как  отрицался  буржуазный  принцип  разделения  властей.  В  связи  с  тем,  что  законодательная  власть  была  разделена  между  различными  субъектами  —  ВЦИК,  Совнарком,  различными  наркоматами  —  существовало  большое  количество  разнообразных  и  разнородных  нормативных  правовых  актов.

Проанализировав  положения  Конституции  РСФСР  1918  года,  декрета  СНК  РСФСР  от  19  ноября  1918  года  «О  порядке  опубликования  законов,  постановлений  и  распоряжений  центральных  и  местных  властей»,  декрета  Совнаркома  РСФСР  от  08  октября  1920  года  «О  порядке  опубликования  законов  рабочего  и  крестьянского  правительства  и  о  времени  вступления  их  в  силу»,  а  также  постановления  Народного  комиссариата  Юстиции  от  03  февраля  1923  года  «О  времени  вступления  в  силу  декретов  и  постановлений»  можно  составить  следующий  перечень  видов  нормативных  правовых  актов:  Постановления  Всероссийских  съездов;  декреты,  постановления,  и  распоряжения  ВЦИК;  декреты  Совнаркома  (но  рассматривает  и  утверждает  проекты  декретов  ВЦИК),  постановления,  распоряжения  и  инструкции  Совнаркома  (о  всех  принятых  актах  необходимо  немедленно  сообщать  ВЦИКу  Советов);  декреты  и  постановления  Народных  Комиссариатов  и  Высшего  Совета  Народного  Хозяйства  [7].  С  декабря  1920  г.  Президиум  ВЦИК  официально  наделялся  законодательными  правами  [1,  с.  596].

Согласно  Постановлению  VI  Всероссийского  Чрезвычайного  Съезда  Советов  от  08  ноября  1918  года  «О  точном  соблюдении  законов»  появляется  определенная  иерархия  нормативных  правовых  актов:  все  граждане  Республики,  все  органы  и  все  должностные  лица  призываются  к  строжайшему  соблюдению  законов  РСФСР,  а  также  изданных  и  издаваемых  центральной  властью  постановлений,  положений  и  распоряжений  [7].  Порядок  издания  закона,  органы,  которые  правомочны  издавать  закон  —  эти  вопросы  не  урегулированы,  в  том  числе  не  раскрыт  сам  термин.  Возможно,  что  законодатель  под  законом  подразумевал  декрет,  так  как  в  энциклопедиях  приводиться  следующая  трактовка  термина:  «декрет  —  постановление  органа  верховной  государственной  власти  по  какому-либо  вопросу,  имеющее  силу  закона»  [11,  c.  232].  Возникает  вопрос  о  том,  являлись  ли  декреты  первыми  законами  советского  государства,  можно  было  ли  считать  все  декреты  законами,  а  также  какое  место  отводилось  декретам  ВЦИК,  его  Президиума,  СНК  и  наркоматов.  Кроме  того,  следует  иметь  в  виду,  что  в  советском  праве  первых  лет  название  «декрет»  прилагалось  как  к  основополагающим  актам,  например,  декреты  о  земле,  о  суде  и  др.,  так  и  к  разовым,  например,  декрет  о  неделе  ребенка  [5,  с.  79].  Очевидно,  что  не  все  декреты  обладали  особой  юридической  силой. 

Анализ  законодательства  периода  становления  советского  права  свидетельствует  об  отсутствии  четкой  иерархической  лестницы  нормативных  правовых  актов.

Акты  судьбоносного  характера,  вполне  соответствовавшие  понятию  закона,  принимались  не  только  непосредственно  законодательной  властью  —  Съездом  Советов,  но  и  исполнительно-распорядительными  органами  [5,  с.  78].  В  частности,  декрет  «О  суде»  принят  СНК  РСФСР,  Постановление  «О  лишении  свободы,  как  о  мере  наказания,  и  о  порядке  отбывания  такового»  принято  Наркомюстом.

Заслуживает  внимания  и  тот  факт,  что  различие  в  наименованиях  актов  не  свидетельствуют  о  разнице  в  их  содержании.  Законодательный  акт  мог  приниматься  как  в  форме  декретов,  так  и  в  форме  постановлений.  Следует  отметить,  что  не  существовало  различий  в  порядке  оформления,  принятия,  вступления  в  силу  нормативного  правового  акта  не  существовало,  порядок  был  одинаков  для  всех  решений. 

Отметим,  что  в  период  с  1917  по  1936  гг.  нет  четкого  разграничения  между  законом  и  подзаконным  актом,  между  подзаконными  актами  в  одной  группе.

Впервые  положение  изменилось  с  принятием  Конституции  СССР  1936  года,  а  позднее  положения  Конституции  СССР  1936  года  были  скопированы  в  текст  Конституции  РСФСР  1937  года. 

Конституционно  было  установлено,  что  единственным  законодательным  органом  РСФСР  признается  Верховный  Совет  РСФСР.  Помимо  законов  Верховный  Совет  может  принимать  подзаконные  акты  в  виде:  постановлений  и  иных  актов.  Перечень  форм  подзаконных  нормативных  правовых  актов  –  законодательно  не  был  урегулирован.

По  Конституции  РСФСР  1937  года  появляется  относительно  новый  вид  нормативного  правового  акта  —  указ.  Статья  33  Конституции  РСФСР  устанавливает,  что  Президиум  Верховного  Совета  РСФРС  издает  указы,  но  так  как  пункт  изложен  следующим  образом:  «дает  толкование  законов  РСФСР,  издает  указы»  [2].  Возникает  вопрос  о  правомочности  Президиума  издавать  указы  как  акты  толкования  законов  РСФСР  или  же  как  нормативные  правовые  акты.  На  практике  это  чаще  всего  были  нормативные  правовые  акты.

В  тоже  время  совнарком  вправе  издавать  постановления  и  распоряжения  на  основе  и  во  исполнение  законов  СССР  и  РСФСР,  постановлений  и  распоряжений  Совнаркома  СССР,  что  ставит  вопрос  об  иерархической  подчиненности  данных  актов.  Из  этого  следует  вывод  о  неопределенности  соответствия  постановлений  и  распоряжений  Правительства  постановлениям  Верховного  Совета  РСФСР  или  указам  Президиума  Верховного  Совета  РСФСР. 

Согласно  Конституции  Народные  Комиссары  РСФСР  издают  приказы  и  инструкции  на  основании  и  во  исполнение  законов  СССР  и  РСФСР,  постановлений  и  распоряжений  Совета  Народных  Комиссаров  СССР  и  Совета  Народных  Комиссаров  РСФСР,  приказов  и  инструкций  союзно-республиканских  Народных  Комиссариатов  СССР. 

Следующий  шаг  в  развитии  системы  подзаконных  актов  был  связан  с  принятием  Конституции  СССР  1977  и  Конституции  РСФСР  1978  года.  Согласно  новым  положениям  на  федеральном  уровне  принимаются  следующие  акты,  которые  обязательны  для  исполнения  на  всей  территории  РСФСР: 

·     постановления  и  иные  акты  Верховного  Совета  РСФСР;  (и  опять  же  перечень  актов  не  закрыт)

·     указы  и  постановления  Президиума  Верховного  Совета  РСФСР; 

·     постановления  и  распоряжения  Совета  Министров  РСФСР. 

На  основании  статьи  128  Конституции  РСФСР  1978  года  [3]  можно  сделать  вывод,  что  помимо  актов  Совета  Министров  существуют  подзаконные  акты  министерств,  государственных  комитетов  РСФСР,  других  органов  подведомственных  Совету  Министров  РСФСР.  Какой-либо  общеобязательной  формы  для  актов  министерств  и  государственных  комитетов  конституционно  не  было  закреплено. 

Последним  этапом  конституционного  регулирования  системы  нормативных  правовых  актов  стало  принятие  Конституции  Российской  Федерации  1993  года.  Иерархия  законов  существует  и  законодательно  и  в  реальности,  а  подобная  организация  подзаконных  нормативных  правовых  актов  вызывает  сомнение. 

В  самом  общем  виде  данный  вопрос  регулирует  Конституция  Российской  Федерации,  устанавливая  следующие  виды  подзаконных  актов:  указы  Президента,  постановления  палат  Федерального  Собрания,  постановления  Правительства. 

Касательно  системы  и  иерархии  подзаконных  актов  Конституция  РФ  1993  года  указывает,  что  указы  Президента  обладают  большей  юридической  силой  по  сравнению  с  постановлениями  Правительства  России.

Соотносимость  актов  правительства  и  актов  федеральных  органов  исполнительной  власти  регулирует  федеральный  конституционный  закон  от  17  декабря  1997  года  (в  ред.  от  03  декабря  2012  года)  №  2-ФКЗ  «О  Правительстве».  В  ст.  12  федерального  конституционного  закона  от  17  декабря  1997  года  №  2-ФКЗ  «О  Правительстве»  указано,  что  Правительство  Российской  Федерации  имеет  право  отменять  или  приостанавливать  действие  актов  федеральных  органов  исполнительной  власти,  что  позволяет  рассматривать,  что  акты  Правительства  стоят  выше  актов  федеральных  органов  исполнительной  власти  [10]. 

Однако  не  всем  актам  отведено  определенное  место  на  иерархической  лестнице.  Например,  статьи  102,  103  Конституции  РФ  предусматривают,  что  палаты  Федерального  Собрания  вправе  принимать  постановления  по  вопросам  их  компетенции  [4],  но  какое  место  данные  постановления  занимают  в  системе  нормативных  правовых  актов  –  не  указано.  Поэтому  в  исследованиях  по  теории  государства  и  права  относительно  положения  постановлений  Совета  Федерации  и  Государственной  Думы  Федерального  Собрания  России  в  системе  федеральных  нормативных  правовых  актов  либо  нет  единого  мнения,  либо  этот  вопрос  вообще  умалчивается. 

Одни  авторы  считают,  что  указы  Президента,  как  главы  государства,  стоят  выше  постановлений  палат  Федерального  Собрания  [6,  с.  201].  Другие  теоретики  придерживаются  точки  зрения,  что  постановления  палат  Федерального  Собрания  (как  представительного  органа,  избранного  населением  и  представляющим  интересы  всего  населения)  стоят  выше  актов  Президента  [8,  с.  333].  Остальные  полагают,  что  указы  Президента  и  постановления  Государственной  Думы  стоят  на  одной  ступени  [9,  с.  34—35]. 

Представляется  возможным  согласиться  с  последней  (третьей)  точкой  зрения,  уточнив,  однако,  что  на  этой  же  ступени  стоят  и  постановления  Совета  Федерации  Федерального  Собрания  Российской  Федерации

На  этом  законодательное  регулирование  системы  федеральных  подзаконных  нормативных  правовых  актов  заканчивается.  Вопрос  о  месте  иных  подзаконных  нормативных  правовых  актах  в  системе  правовых  актов  (например,  актов  Генеральной  Прокуратуры,  Следственного  Комитета,  ЦИК,  Банка  России)  законодатель  не  решил.  Кроме  того,  не  уделено  внимания  иерархии  подзаконных  нормативных  правовых  актов  федеральных  органов  исполнительной  власти  внутри  одной  группы.  В  частности,  органы  исполнительной  власти  правомочны  издавать  нормативные  правовые  акты  в  форме  положений,  постановлений,  правил,  приказов,  инструкций,  распоряжений  (при  этом  возникает  вопрос  —  почему  у  иных  органов  государственной  власти  распоряжение  это  индивидуальный  акт,  а  у  федеральных  органов  исполнительной  власти  это  нормативный  правовой  акт). 

Автор  полагает,  что  следовало  бы  на  законодательном  уровне  определить,  есть  ли  разница  в  перечисленных  формах  актов,  помимо  наименования,  и  обладают  они  все  одинаковой  юридической  силой,  или  же  их  юридическая  сила  различна. 

Список  литературы: 

1.Исаев  И.А.  История  государства  и  права  России:  учебник.  4-е  изд.  —  М.:  Проспект,  2010.  —  800  с.

2.Конституция  РСФСР  1937  года//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  http://  constitutions.ru›archives/4858  (Дата  обращения  14.07.2013).

3.Конституция  РСФСР  1978  года  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  http://  constitution.garant.ru  (Дата  обращения  14.07.2013).

4.Конституция  РФ  1993  года  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  http://gov.ru  (Дата  обращения  14.07.2013).

5.Минникес  И.В.  Источники  Российского  права:  проблемы  эволюции:  Учебное  пособие.  —  М.;  Иркутск:  ГОУ  ВПО  РПА  МЮ  РФ,  2009.  —  104  с.

6.Пьянов  Н.А.  Консультации  по  теории  государства  и  права:  учеб.  пособие.  —  Иркутск:  Иркут.  ун-т,  2004.  —  227  с.

7.Сборник  документов  по  истории  уголовного  законодательства  СССР  и  РСФСР  1917—1952  гг.  /  под  ред.  проф.  И.Т.  Голякова.  —  М.,  1953.  —  463  с. 

8.Теория  государства  и  права:  учебник  /  под  ред.  Бабаева  В.К.  —  М.:  Юристъ,  2004.  —  592  с.

9.Толстик  В.А.  Иерархия  источников  российского  права:  Автореф.  дис.  д.ю.н.  —  Н.  Новгород,  2002.  —  54  c.

10.Федеральный  конституционный  закон  от  17  декабря  1997  года  (в  ред.  от  03  декабря  2012  года)  №  2-ФКЗ  «О  Правительстве».  В  ст.  12  федерального  конституционного  закона  от  17  декабря  1997  года  №  2-ФКЗ  «О  Правительстве»  //Собрание  Законодательства  РФ.  1997.  №  51.  Ст.  5712. 

11.Юридическая  энциклопедия  /  под  ред.  М.Ю.  Тихомирова.  Изд.  5-е,  доп.  и  перераб.  —  М.:  Юринформцентр,  2001.  —  972  с.