НЕКОТОРЫЕ  ПРОБЛЕМЫ  НЕСООТВЕТСТВИЯ  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  УКРАИНЫ  ОБ  ОБРАЩЕНИЯХ  В  ПУБЛИЧНУЮ  АДМИНИСТРАЦИЮ  ЕВРОПЕЙСКИМ  ПРИНЦИПАМ:  «ОТКРЫТОСТЬ»  И  «УЧАСТИЕ»

Каменская  Нина  Петровна

канд.  юрид.  наук,  докторант  Национального  университета  государственной  налоговой  службы  Украины,  г.  Ирпень

Е-mail:  Kamenskaya_Kiev@ukr.net

SOME  ISSUES  OF  NON-COMPLIANCE  OF  THE  LAWS  OF  UKRAINE  ON  APPEALS  TO  THE  PUBLIC  ADMINISTRATION  WITH  THE  EUROPEAN  PRINCIPLES  OF  OPENNESS  AND  INVOLVEMENT

Kamenska  Nina  Petrivna

candidate  of  Law,  Ph.D.  Candidate  of  the  National  University  of  Tax  Service  of  Ukraine,  Irpin

АННОТАЦИЯ

Целью  исследования  является  проверка  соответствия  украинского  законодательства  об  обращениях  в  публичную  администрацию  ключевым  принципам  Европейского  административного  пространства:  «открытость»  и  «участие».  Автор  с  помощью  общенаучных  (диалектический,  формально-логический  и  т.  п.)  и  специальных  (сравнительно-правовой  и  т.  п.)  методов  научного  исследования  определил  ряд  проблем  законодательного  регулирования  данной  сферы.  Разработал  рекомендации,  направленные  на  решение  очерченных  проблем  в  процессе  проведения  административной  реформы  в  Украине.

ABSTRACT

The  objective  of  this  study  is  the  verification  of  conformity  of  the  Ukrainian  laws  on  appeals  to  the  public  administration  with  the  key  principles  of  European  Administrative  Space,  i.e.  openness  and  involvement.  The  author  identified  a  range  of  issues  of  legislative  regulation  of  this  segment  using  the  general  scientific  (dialectic,  formal  logic,  modeling  etc.)  and  special  (comparative  legal  etc.)  methods  of  scientific  research.  She  developed  the  recommendations  aimed  at  solving  of  the  identified  issues  in  the  course  of  performance  of  the  administrative  reform  in  Ukraine.

Ключевые  слова:  европейские  принципы,  надлежащее  управление,  административные  процедуры,  публичная  администрация,  обращения  частных  лиц,  открытость,  участие

Keywords:  European  principles,  good  governance,  administrative  procedures,  public  administration,  inquiries  of  individuals,  openness,  involvement

С  вступлением  в  силу  Соглашения  о  партнерстве  и  сотрудничестве  между  Украиной  и  Европейскими  Содружествами  и  их  государствами-членами  (1998  г.)  Украина  стала  участником  ряда  общеевропейских  процессов  по  политическим,  экономическим  и  гуманитарным  вопросам.

В  тоже  время,  в  соответствии  с  результатами  оценки  системы  государственного  управления  в  Украине,  проведенной  программой  SIGMA  (общая  инициатива  Европейского  Союза  и  Организации  экономического  сотрудничества  и  развития.  —  Н.К.),  уровень  развития  данной  сферы  не  соответствует  стандартам  государств-членов  Европейского  Союза  [8,  с.  9,  27—30]. 

Эффективное  внедрение  европейских  достижений,  тематических  концептуальных  идей  в  практическую  плоскость  требует  проекцирования  опыта  Европейского  Союза  на  конкретные  отрасли  государственного  управления,  в  том  числе  взаимоотношения  публичной  администрации  с  частными  лицами. 

Унифицированные  европейские  требования  к  управленческой  сфере  отображаются  в  пяти  основных  принципах  надлежащего  управления  (англ.  —  “good  governance”),  изложенных  в  Белой  книге  Европейского  управления  (2001  г.):  открытость,  участие,  подотчетность,  эффективность,  согласованность  [2].

В  связи  с  этим,  указанные  принципы  целесообразно  применять  как  базовые  критерии  оценки  качества  украинских  законодательных  актов,  касающиеся  обращений  в  публичную  администрацию.  Под  таким  углом  зрения,  с  помощью  принципов  «открытость»  и  «участие»  попробуем  охарактеризовать  соответствующие  нормативно-правовые  акты  детальней.

Принцип  І  —  открытость,  в  частности,  охватывает  право  на  доступ  к  информации,  которое  закреплено  в  Хартии  основных  прав  Европейского  Союза  (ст.  42)  [1].  Следовательно,  необходимо  проанализировать  с  точки  зрения  принципа  открытости  специальные  законодательные  акты  Украины,  касающиеся  сферы  доступа  к  публичной  информации  и  обращений  в  административные  органы.  Полезными  при  этом  окажутся  принципы-критерии,  разработанные  (именно  для  подобных  случаев.  —  Н.К.)  Международной  организацией  «Артикль  19.  Всемирная  кампания  за  свободу  слова»  [9,  с.  2—11].

Очевидно,  что  какое-либо  обращение  одна  из  форм  закрепления  и  передачи  определенной  информации,  как  следствие  —  реализация  права  на  обращение  в  публичную  администрацию  непосредственно  связана  с  реализацией  права  на  информацию,  находящуюся  во  владении  этих  органов.  Специальными  законодательными  актами,  которые  определяют  основные  принципы  доступа  к  информации  указанной  разновидности,  являются  законы  Украины  «О  доступе  к  публичной  информации»  [5]  и  «Об  информации»  [6].  Анализ  их  положений,  в  части  обеспечения  реализации  права  на  информацию,  дает  основания  констатировать  проблематичность  внедрения  на  территории  Украины  некоторых  принципов  Международной  организации  «Артикль  19.  Всемирная  кампания  за  свободу  слова».  Из  содержания  принципов,  которые  очерчивают  границы  распространения  публичной  информации  («максимального  раскрытия»,  «ограниченная  сфера  исключений»,  «раскрытие  информации  создает  прецедент»  (обнародование  имеет  преимущество),  следует  то,  что  публичная  информация  по  общему  правилу  является  открытой;  перечень  случаев  не  раскрытия  субъектами  властных  полномочий  такой  информации  должен  быть  исчерпывающим. 

В  Украине  к  публичной  информации  с  ограниченным  доступом  законодателем  отнесены  сведения,  которые  представляют  конфиденциальную,  тайную  или  служебную  информацию.  Тем  не  менее,  в  законодательстве  не  предусмотрено  (кроме  служебной  информации,  ч.  І  ст.  9  Закона  Украины  «О  доступе  к  публичной  информации»  [5].  —  Н.К.)  перечень  категорий  данных,  которые  могут  принадлежать  к  информации  с  ограниченным  доступом.  Закрепление  такого  перечня  является  необходимым  условием  предупреждения  случаев  необоснованного  ограничения  доступа  к  информации,  которая  находится  во  владении  административных  органов.  В  свою  очередь,  детальное  описание  информации  с  ограниченным  доступом  (ее  разновидностей)  в  законодательных  актах  является  общепринятой  практикой  законосоздания  государств  Европейского  Союза.

В  законах  «О  доступе  к  публичной  информации»  (п.  2  ст.  6)  [5],  «Об  информации»  (ч.  3  п.  2,  п.  3  ст.  21)  [6]  определено,  что  доступ  к  публичной  информации  ограничивается  на  законодательном  уровне.  Однако,  в  настоящее  время  за  пределами  законодательного  регулирования  остается  порядок  отнесения  тех  или  иных  ведомостей  к  информации  с  ограниченным  доступом. 

Возникают  трудности  также  с  внедрением  в  практику  принципа  —  «обязанность  обнародовать  информацию».  Органы  публичной  администрации  не  в  полной  мере  распространяют  информацию  о  своей  деятельности,  в  том  числе  через  сеть  Интернет  (тем  более  веб-сайты  не  относятся  к  средствам  массовой  информации.  —  Н.К.).  Поэтому  в  правоприменении  наблюдаются  неединичные  случаи  нарушений  отдельных  положений  Закона  Украины  «О  доступе  к  публичной  информации»  (ст.  15,  ст.  18)  [5].

Проблемы  нормативной  неопределенности,  декларативность  отдельных  законодательных  положений  создают  препятствия  на  пути  полноценной  реализации  физическими  и  юридическими  лицами  права  на  публичную  информацию.  Чтобы  обратиться  c  запросом  о  публичной  информации,  необходимо  быть  проинформированным  о  наличии  запрашиваемых  данных  (документов)  вообще  и  у  отдельного  распорядителя  информации,  в  частности. 

Принцип  ІІ  —  участие.  В  Европейском  Союзе  под  содержанием  данного  принципа  подразумевается  привлечение  граждан  к  процессу  принятия  решений  —  от  замысла  к  имплементации. 

Относительно  обращений  в  публичную  администрацию,  то  их  подача  как  таковая  является  проявлением  активной  позиции  заявителей  (жалобщиков,  авторов  запросов)  в  управленческой,  правореализационной,  правозащитной  плоскости. 

Учитывая  положения  ст.  8  Рекомендаций  СМ/Rec(2007)7  Комитета  Министров  Совета  Европы  государствам-членам  Совета  Европы  о  надлежащей  администрации  от  20  июня  2007  г.  [7]  относительно  участия  частных  лиц  в  подготовке  и  принятии  административных  решений,  содержание  принципа  «участие»  (как  критерия  оценки.  —  Н.К.)  можна  свести  к  «праву  быть  выслушанным».  Пределы  данного  права  очерчены  Резолюцией  Комитета  Министров  Совета  Европы  от  28  сентября  1977  г.  №  (77)  31  «О  защите  прав  личности  относительно  актов  административных  органов».  Частному  лицу  предоставляется  возможность  быть  выслушаным  в  ходе  административной  процедуры,  то  есть  оно  может  предоставлять  факты  и  аргументы;  и  там,  где  это  принято,  предъявлять  доказательства  [4].

Приходится  констатировать:  отсутствие  в  Украине  законодательной  базы,  которая  способна  обеспечить  реальную  возможность  участия  физических  и  юридических  лиц  по  делам  об  обращениях  в  публичную  администрацию.  Такая  ситуация  обусловлена  затягиванием  с  принятием  Административно-процедурного  кодекса  Украины,  который  с  2008  г.  находится  на  рассмотрении  Верховной  Рады  Украины. 

В  связи  с  отсутствием  совершенного  административно-процессуального  механизма  взаимодействия  административных  органов  с  частными  лицами  есть  ряд  препятствий  для  развития  рассматриваемой  сферы  в  направлении  европейских  стандартов:  неурегулированность  процедуры  рассмотрения  и  разрешения  обращений  юридических  лиц  к  публичной  администрации  (в  том  числе  порядка  реализации  права  быть  выслушанными);  слишком  абстрактная  регламентация  Законом  Украины  «Об  обращенях»  права  физических  лиц  —  заявителей,  жалобщиков  на  участие  в  соответствующих  административных  процедурах.  В  этом  Законе  (ст.  18)  декларируются  права  граждан  лично  излагать  аргументы,  присутствовать  в  процессе  рассмотрения  их  заявлений  и  жалоб,  подавать  дополнительные  материалы  и  т.  п.  [7]  Возникает  логический  вопрос  о  том,  как  часто  заявители  и  жалобщики  воспользовались  таким  правом.  На  веб-сайтах  публичной  администрации,  в  средствах  массовой  информации  отсутствуют  сведения  о  категориях  и  количестве  лиц,  которые  реализовали  право  быть  выслушанными. 

Изучение  правоприменительной  практики  дает  основания  сделать  неутешительный  вывод  —  отмеченные  данные  со  стороны  органов  исполнительной  власти  и  местного  самоуправления  не  подлежат  обобщению  и  анализу.  Складывается  впечетление,  что  данное  право  завуалировано  подменяется  возможностью  авторов  соответствующих  инициатив  обращаться  к  должностным  лицам  административных  органов  на  личных  приемах.  Однако,  в  этих  случаях  уполномоченное  должностное  лицо  фиксирует  факт  принятия  заявления,  но  не  озвучивает  собственную  позицию  относительно  его  решения.  При  таких  обстоятельствах  заявитель  лишен  возможности  предоставить  объективные  контраргументы,  если  вопрос  решается  не  в  его  пользу. 

Как  показывает  проведенное  исследование,  для  успешного  решения  проблем  сферы  обращений  в  публичную  администрацию  в  Украине,  интенсификации  евроинтеграционных  процессов  в  указанной  плоскости,  необходимо  иметь  не  только  надежную  материальную  базу,  но  и  провести  ряд  других  важных  мероприятий,  которые  дадут  импульс  для  развития  Украины  в  направлении  демократизации  и  законности:  пересмотреть  действующее  специальное  законодательство  с  целью  согласования  его  норм  между  собой  и  с  европейскими  принципами  надлежащего  управления;  принять  общий  закон  об  административных  процедурах;  последовательно  и  настойчиво  внедрять  декларированные  соответствующими  законами  прогрессивные  нововведения  организационно-правового  характера.

Список  литературы:

1.Закон  України  від  13  січня  2011  року  №  2939-ІV  «Про  доступ  до  публічної  інформації»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2939-17

2.Закон  України  від  2  жовтня  1992  року  «Про  доступ  до  інформації»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2657-12

3.Закон  України  від  2  жовтня  1996  року  «Про  звернення  громадян»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/393/96-%D0%B2%D1%80

4.Україна:  Оцінювання  системи  врядування.  Березень  2006  року.  //  SIGMA  —  К.:  Центр  сприяння  інституційному  розвитку  державної  служби,  2007.  —  352  с.  —  (укр.  та  англ.  мовами).

5.Charter  of  Fundamental  Rights  of  the  European  Union  (2007/C303/01)  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0001:0016:en:PDF

6.European  Governance.  A  White  Paper/  Commission  of  the  European  Communities.  COM  (2001)  428  final  (Brussels,  25.07.2001)  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf

7.Recommendation  CM/Rec(2007)7  of  the  Committee  of  Ministers  to  member  states  оn  good  administration,  Adopted  by  the  Committee  of  Ministers  on  20  June  2007  at  the  999bis  meeting  of  the  Ministers’  Deputies  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM

8.Resolution  №  (77)  31  „On  the  protection  of  the  individual  in  relation  to  the  acts  of  administrative  authorities”,  adopted  by  the  Committee  of  Ministers  on  28  September  1977  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=763881&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75

9.The  Public’s  Right  to  Know  —  Principles  on  Freedom  on  Information  Legislation,  Article  19  (London:  June,  1999)  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf