ЭФФЕКТИВНЫЕ  СРЕДСТВА  ЗАЩИТЫ  ЛИЦ  БЕЗ  ГРАЖДАНСТВА

Кадырбаева  Дана  Кувандыковна

магистрант  2  курса  Юридического  факультета  кафедры  Международное  право  Евразийского  национального  университета  им.  Л.Н.  Гумилева  г.  Астана,  Казахстан

E-mail:  Dana__08@mail.ru

Нургалиева  Енлик  Нургалиевна

д-р  юрид.  наук,  профессор  кафедры  Гражданского  процесса  и  трудового  права  Евразийского  национального  университета  им.  Л.Н.  Гумилева  г.  Астана,  Казахстан

Вопрос  гражданства  —  очень  деликатный,  поскольку  он  является  проявлением  суверенитета  и  самоидентификации  страны.  Поэтому  не  удивительно,  что  разногласия  относительно  гражданство  могут  приводить  —  и  зачастую  приводят  —  к  напряженности  и  конфликтам,  как  внутри  государства  так  и  между  государствами.  В  течение  XX  века  наблюдались  как  рост  числа  апатридов,  так  и  усиливающие  осознание  прав  человека  и  озабоченность  в  связи  их  нарушениями.  В  силу  этого  международное  законодательство  в  вопросах  гражданства  развивалось  в  двух  направлениях:  предоставить  защиту  и  оказать  помощь  тем,  кто  уже  не  имел  гражданства,  и  попытаться  устранить  или,  по  крайней  мере,  ограничить  причины,  вызывающие  безгражданства.

В  Статье  1  Конвенции  о  статусе  апатридов  1954  года:

«Каждое  государство  само  определяет  с  помощью  собственного  закона,  кто  является  его  гражданами.  Этот  закон  признается  другими  государствами  в  той  мере,  в  какой  он  соответствует  международным  конвенциям,  международному  обычаю  и  общим  принципам  права,  признанным  в  отношении  гражданства»  [1,  с.  10].

Другими  словами,  концепция  на  основе  которой  государство  реализует  свое  право  определять,  кто  является  его  гражданами,  должно  соответствовать  положениям  международного  права.

Дипломатическая  защита  в  международном  праве  в  основном  производится  государством  в  отношении  своих  граждан  (подданных)  и  юридических  лиц,  как  правило,  через  свои  дипломатические  представительства  и  консульские  учреждения  за  рубежом.

Профессор  И.И.  Лукашук  отмечает,  что  «дипломатическая  защита  —  дипломатическая  процедура,  с  помощью  которой  государство  защищает  своих  граждан  в  случае  нарушения  их  прав  международно-противоправным  деянием  другого  государства,  в  котором  они  не  смогли  добиться  восстановления  своих  прав,  исчерпав  местные  средства  юридической  защиты»  [9,  с.  392—393]. 

В  целом  такое  толкование  понятия  дипломатической  защиты  является  общепринятым  как  в  международно-правовой  доктрине,  так  и  в  практике  государств.  Относительно  судебной  практики  следует  отметить,  что  международные  суды  рассматривают  право  государства  на  дипломатическую  защиту  как  «элементарный  принцип  международного  права»  [9,  с.  393]. 

Следует  отметить,  что  граждане  государств  не  только  имеют  право  на  дипломатическую  защиту,  но  также  и  другие  права.  В  новых  условиях,  особенно  в  начале  XX  века,  после  завершения  Первой  мировой  войны,  наличие  огромного  числа  людей,  не  имеющих  гражданства  (апатридов),  стало  одной  из  особенностей  международной  жизни. 

Проблема  беженцев  и  лиц  без  гражданства  стала  неотъемлемой  частью  международной  жизни,  поэтому  со  стороны  мирового  сообщества  этой  проблеме  уделяется  особое  внимание.  28  июля  1951  года  была  принята  Женевская  конвенция  о  статусе  беженцев  (вступила  в  силу  22  апреля  1954  года).  Женевская  конвенция  определяет  беженца  как  любое  лицо,  которое  «в  силу  вполне  обоснованных  опасений  стать  жертвой  преследований  по  признаку  расы,  вероисповедания,  гражданства,  принадлежности  к  определенной  социальной  группе  или  политических  убеждений,  находится  вне  страны  своей  гражданской  принадлежности  и  не  может,  или  не  желает  воспользоваться  защитой  этой  страны  вследствие  таких  опасений…»)  [12]. 

Конвенция  была  дополнена  принятым  в  Нью-Йорке  31  января  1967  года  Протоколом  [14].  Протокол  подтвердил  определение  беженца,  данное  в  Конвенции,  за  исключением  слов  «в  результате  событий,  произошедших  до  1  января  1951  года»  и  слов  «в  результате  подобных  событий».  Протокол  обязал  государства-участников  сотрудничать  с  созданным  Управлением  Верховного  комиссара  ООН  по  делам  беженцев.  Следует  отметить,  что  20  августа  1948  г.  была  создана  Международная  организация  по  делам  беженцев  (МОБ),  в  Уставе  которой  были  использованы  положения  всех  предыдущих  международных  соглашений  при  определении  категории  лиц,  которым  МОБ  оказывала  помощь.

В  1951  г.  МОБ  была  заменена  Управлением  Верховного  комиссара  ООН  по  делам  беженцев  (УВКБ  ООН).  Всего  на  апрель  2011  года  участниками  Конвенции  о  статусе  беженцев  стали  144  государства,  а  Протокола  к  Конвенции  —  145  [15].  Можно  также  отметить  и  Африканскую  конвенцию  о  специальных  аспектах  проблемы  прав  беженцев  1969  года  (вступила  в  силу  20  июня  1974  года),  которая  повторяет  определение  Женевской  конвенции,  включая,  однако,  в  понятие  «беженцы»  также  лиц,  которые  «вследствие  внешней  агрессии,  оккупации,  иностранного  господства  или  событий,  существенно  нарушающих  общественный  порядок  в  какой-то  части  страны  или  во  всей  стране  его  происхождения  или  гражданской  принадлежности,  вынуждены  покинуть  место  своего  обычного  проживания…»  [5].  Как  справедливо  отмечает  немецкий  юрист-международник  К.  Хайльброннер,  «при  таком  расширении  понятия  основание  преследования  не  выступает  на  первый  план»  [10]. 

Однако  на  практике  проблема  беженцев  и  апатридов  является  важной  особенностью  современного  международного  сообщества  и,  к  сожалению,  число  таких  лиц  растет  с  каждым  днем. 

15  декабря  1998  года  Республика  Казахстан  присоединилась  к  Конвенции  1951  года  о  статусе  беженцев  и  ее  Протоколу  1967  года  и  взяла  на  себя  определенные  обязательства  в  отношении  беженцев  перед  международным  сообществом.  Присоединению  Казахстана  к  Конвенции  1951  года  в  значительной  мере  предшествовало  конструктивное  сотрудничество  между  официальными  властями  и  офисом  Управления  Верховного  Комиссара  ООН  по  делам  беженцев  (УВКБ  ООН)  в  Казахстане.

Статья  1  Конвенции  ООН  1954  года  о  статусе  лиц  без  гражданства  (апатридов)  определяет  лицо  без  гражданства  как  любое  лицо,  «которое  не  рассматривается  гражданином  каким-либо  государством  в  силу  его  закона».  На  национальном  уровне  лица  без  гражданства  определены  как  «лица,  не  являющееся  гражданами  Республики  Казахстан  и  не  имеющие  доказательства  своей  принадлежности  к  гражданству  иного  государства»;  данное  определение  изложено  в  статье  2  Закона  о  правовом  положении  иностранцев  1995  года.  В  контексте  данного  исследования,  как  де-юре  так  и  де-факто,  лица  без  гражданства,  включая  лиц,  испытывающих  трудности  с  установлением  своего  гражданства,  далее  именуются  как  лица  без  гражданства.  Исследование  также  рассматривает  лиц,  находящихся  в  группе  риска  по  без  гражданству,  которые,  например,  включают  людей,  гражданство  которых  должным  образом  не  подтверждается  документами  (лица,  подверженные  риску  безгражданства)  [6,  с.  29]. 

Согласно  пункту  3  ст.  10  Конституции  Республики  Казахстан,  за  гражданином  Республики  не  признается  гражданство  другого  государства  [8].  Согласно  Конституции  РК  (статья  12)  [8]  и  Закону  РК  «О  гражданстве  Республики  Казахстан»  (далее  —  Закон)  [2]  иностранцы  и  лица  без  гражданства  пользуются  в  Республике  правами  и  свободами,  а  также  несут  обязанности  наравне  с  гражданами  РК.  Статьей  15  Закона  определено,  что  иностранцы  и  лица  без  гражданства  могут  быть  по  их  ходатайствам  приняты  в  гражданство  Республики  Казахстан.  Условия  приема  в  гражданство  РК  оговорены  в  статье  16  Закона.  В  гражданство  РК  могут  быть  приняты  лица,  постоянно  проживающие  на  территории  Республики  Казахстан  на  законных  основаниях  не  менее  пяти  лет  либо  состоящие  в  браке  с  гражданами  Республики  Казахстан  не  менее  трех  лет  [2].

С  1  июля  1997  года  согласно  постановлению  Правительства  Республики  Казахстан  от  18  сентября  1996  года  №  1137  «О  мерах  по  ускорению  процесса  обмена  выдачи  паспортов  и  удостоверений  личности  гражданина  Республики  Казахстан»,  в  целях  своевременного  завершения  документирования  населения  была  прекращена  выдача  паспортов  образца  1974  года  [11].

С  учетом  обязательств  Казахстана,  вытекающих  из  ратификации  Конвенции  1951  года,  4  декабря  2009  года  принят  Закон  РК  «О  беженцах»,  основная  цель  которого  обеспечить  систему  регулирования  отношений  в  предоставлении  убежища  иностранцам  и  лицам  без  гражданства,  а  также  присвоению  статуса  беженца  [3].

Деятельность  государственных  органов,  занимающихся  проблемой  беженцев,  основывается  на  статьях  Конвенции  1951  года  «О  статусе  беженцев»  и  ее  протокола  1967  года,  законов  РК  «О  беженцах»  [3],  «О  правовом  положении  иностранцев»  [4]  и  других  нормативных  правовых  актов.

В  целях  реализации  Закона  о  беженцах,  постановлением  правительства  РК  от  9  марта  2010  года  №  183  утверждены  Правила  присвоения,  продления,  лишения  и  прекращения  статуса  беженца,  которыми  определяется  порядок  присвоения,  продления,  лишения  и  прекращения  статуса  беженца  [6,  с.  40—41]. 

Статьей  14  Закона  «О  гражданстве  РК»  определено,  что  —  ребенок,  родившийся  на  территории  Республики  Казахстан  у  лиц  без  гражданства,  имеющих  постоянное  место  жительства  на  территории  Республики  Казахстан,  является  гражданином  Республики  Казахстан.  Гражданам  Республики  Казахстан  органами  юстиции  выдаются:  паспорт  и  удостоверение  личности  гражданина  Республики  Казахстан.  В  этой  связи,  ребенок  лиц  без  гражданства,  родившийся  на  территории  Республики  Казахстан  по  желанию  родителей  может  быть  документирован  паспортом  гражданина  Республики  Казахстан.  В  тоже  время,  практика  показывает,  что  лица  без  гражданства  не  спешат  документировать  своих  детей  паспортами  гражданина  Республики  Казахстан,  поскольку  в  случае  их  выезда  за  рубеж  и  при  желании  принять  гражданство  другой  страны,  встанет  вопрос  о  выходе  их  ребенка  из  гражданства  Республики  Казахстан,  на  что  потребуется  длительное  время  и  материальные  затраты.  В  связи  с  этим,  в  большинстве  случаях  они  документируются  удостоверением  лица  без  гражданства  [6,  с.  41—42].

Для  сокращения  безгражданства  30  августа  1961  года  Конференцией  полномочных  представителей,  состоявшейся  в  1959  году,  и  вновь  созванной  в  1961  году,  в  соответствии  с  резолюцией  896  (IX)  Генеральной  Ассамблеи  от  4  декабря  1954  года,  была  принята  Конвенция  о  сокращении  безгражданства  (вступила  в  силу  13  декабря  1975  года).  Согласно  п.  1  ст.  1  данной  Конвенции,  любое  Договаривающееся  государство  должно  предоставлять  свое  гражданство  любому  рожденному  на  его  территории  лицу,  которое  иначе  было  бы  апатридом,  т.  е.  государства,  являющиеся  членами  этого  соглашения,  приняли  на  себя  обязательство  предоставлять  гражданство  лицам,  родившимся  на  их  территории  [7].

Безгражданство  создает  условия  для  злоупотребления  и  лишает  физическое  лицо  всех  общественных  и  политических  прав,  а  также  дипломатической  зашиты.  Что  касается  гражданства,  то  оно  дает  все  права  и  дипломатическую  защиту,  согласно  как  внутренним  законам  своей  страны,  так  и  международному  праву.

Согласно  международно-правовым  документам,  все  люди  имеют  право  пользоваться  основными  правами  человека.  В  этом  контексте  вопросы  гражданства  (подданства)  и  безгражданства  не  играют  никакой  роли.  Нью-Йоркская  конвенция  1954  года  предусматривает,  что  все  лица  имеют  равные  права  с  гражданами  других  стран.  Это  соглашение  обязывает  государства  —  участников  Конвенции  предоставить  право  лицам  без  гражданства  на  передвижение  по  своей  территории.

Конвенция  о  сокращении  безгражданства  содержит  положение  о  том,  что  государства  —  участники  этой  конвенции,  независимо  оттого  имеет  ли  то  или  иное  лицо  гражданство  или  нет,  должны  предоставлять  таким  лицам  такие  же  права,  какие  предоставляются  как  своим  гражданам,  так  и  гражданам  других  стран.  В  этом  международно-правовом  акте  отражены  такие  права,  как  право  на  свободное  вероисповедание,  право  на  начальное  образование,  право  на  обращение  в  суд,  право  на  труд,  право  на  общественную  безопасность,  право  на  владение  имуществом  и  т.  п.

В  международном  праве  существует  положение  о  том,  что  государство  осуществляет  дипломатическую  защиту  своих  граждан,  но  вместе  с  тем  не  должно  наносить  ущерб  интересам  лиц  безгражданства.  С  формальной  точки  зрения  в  современном  международном  праве,  в  отличие  о  граждан,  лица  без  гражданства  и  беженцы  не  пользуются  дипломатической  защитой,  что  не  отвечает  современным  принципам  защиты  прав  человека.

В  связи  с  этим  Комиссия  по  международному  праву  внесла  изменения  в  ст.  8  проекта  статей  Комиссии  Международного  Права  ООН  о  дипломатической  защите,  подготовленного  Кристофер  Джон  Робертом  Дугардом,  и  принятого  во  втором  чтении  в  2006  году  [13].  В  ст.  8  (Лица  без  гражданства  и  беженцы)  предусматривает,  что  «1.  Государство  может  осуществлять  дипломатическую  защиту  в  отношении  лица  без  гражданства,  которые  на  дату  причинения  вреда  и  на  дату  официального  предъявления  требования  законно  и  постоянно  проживают  в  этом  государстве.  2.  Государство  может  осуществлять  дипломатическую  защиту  в  отношении  лица,  признанного  беженцем  этим  государством,  в  соответствии  с  международно  признанными  стандартами,  если  это  лицо  на  момент  причинения  вреда  и  на  дату  официального  предъявления  требования,  является  законно  и  постоянно  проживает  в  этом  государстве.  3.  Пункт  2  не  применяется  в  отношении  ущерба,  причиненного  международно-противоправным  деянием  государства  гражданства  беженца»  [13].

Поправки  к  ст.  8  проекта  статей  о  дипломатической  защите  являются  ярким  примером  прогрессивного  развития  международного  права.  Таким  образом,  можно  заключить,  что  в  таком  институте  международного  права,  как  дипломатическая  защита,  произошли  положительные  изменения,  которые  дадут  возможность  защищать  права  лиц  без  гражданства  и  беженцев,  что  в  целом  согласуется  с  развитием  международно-правовой  нормативной  базы  в  области  прав  человека.

Список  литературы:

1. Гражданство  и  безгражданство  руководство  для  парламентариев.  Руководство  для  парламентариев  №  11,  2005  г.  —  84  с.
2. Закон  о  гражданстве  Республики  Казахстан  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z910004800_/z914800.htm  (дата  обращения  05.05.2013).
3. Закон  РК  «О  беженцах»  от  4  декабря  2009  года  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://sps.yurclub.ru/docs/document/441221768;jsessionid=7CF043963FD6B860E16AF0B765BA4A86?0  (дата  обращения  05.05.2013).
4. Закон  РК  «О  правовом  положении  иностранцев»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://nowes.ru/izdatelstvo_jurist/725-zakon-respubliki-kazahstan-ot-19-iyunya-1995-goda-2337-o-pravovom-polozhenii  inostrancev.html  (дата  обращения  05.05.2013).
5. Конвенция  1969  года  по  конкретным  аспектам  проблем  беженцев  в  Африке  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www1.umn.edu/humanrts  (дата  обращения  04.05.2013).
6. Комиссия  по  права  человека  при  Президенте  Республики  Казахстан.  Специальный  доклад  «О  ситуации  с  правами  оралманов,  лиц  без  гражданства  и  беженцев  в  Республики  Казахстан».  Под  общей  редакцией  К.  Султанова,  Т.  Абишева.  Астана,  2012.  —  144  с.
7. Конвенция  о  сокращении  безгражданства  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:www1.umn.edu/humanrts  (Дата  обращения  05.05.2013).
8. Конституция  Республики  Казахстан  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.constitution.kz  (дата  обращения  05.05.2013).
9. Лукашук  И.И.  Международное  право.  Общая  часть.  Учебник.  Изд.3-е,  перераб.  и  доп.  М.:  Волтерс  Клувер,  2005.  —  432  с.
10. Международное  право.  /  Вольфганг  Граф  Витцум  и  др.  пер.  с  нем.  М.:  Инфотропик  Медиа,  2011.  —  992  с.
11. Постановление  Правительства  Республики  Казахстан  от  18  сентября  1996  года  №  1137  «О  мерах  по  ускорению  процесса  обмена  выдачи  паспортов  и  удостоверений  личности  гражданина  Республики  Казахстан»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://kazakhstan.news-city.info/docs/sistemsl/dok_peggvb.htm  (дата  обращения  05.05.2013).
12. Convention  relating  to  the  Status  of  Refugees,  Geneva,  28  July  1951  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://untreaty.un.org  (дата  обращения  04.05.2013).
13. Draft  articles  on  Diplomatic  Protection,  2006  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://untreaty.un.org  (Дата  обращения  05.05.2013).
14. Protocolrelating  to  the  Status  of  Refugees  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www2.ohchr.org  (дата  обращения  04.05.2013).
15. States  Parties  to  the  1951  Convention  relating  to  the  Status  of  Refugees  and  the  1967  Protocol  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://  www.unhcr.org/3b73b0d63.html  (дата  обращения  04.05.2013).