ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ  СТАТУСА  ОРГАНОВ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ  СУБЪЕКТОВ  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  кафедры  экономико-управленческих  и  правовых  дисциплин  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  Филиал  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

При  классификации  органов  исполнительной  власти,  в  том  числе  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации,  исследователи  останавливаются  исключительно  на  выделении  двух  видов  построения:  линейной  и  функциональной  структуры  органов  исполнительной  власти,  а  также  их  компетенций.  Вместе  с  тем,  все  органы  исполнительной  власти  приобретают  либо  нет  статус  юридического  лица.  Они  являются  самостоятельными  органами  исполнительной  власти  или  структурными  подразделениями  правительства  (администрации).  Многие  из  них  являются  юридическими  лицами  и  выступают  в  правоотношениях  от  собственного  имени.  К  таким  органам  относятся  органы,  осуществляющие  исполнительную  власть  в  сфере  образования,  здравоохранения,  культуры,  экономики,  строительства  и  архитектуры,  спорта  и  туризма.  Руководители  этих  органов  назначаются  на  должность  и  освобождаются  от  должности  главой  исполнительной  власти  или  правительством  субъекта  федерации  по  согласованию  с  федеральными  органами  исполнительной  власти.  В  большинстве  положений  об  этих  органах  подчеркивается,  что  они  строят  свои  взаимоотношения  с  соответствующими  федеральными  органами  исполнительной  власти  на  основе  соглашений  и  выполнения  методических  рекомендаций.

Следует  признать,  что  правовая  конструкция  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации  не  безупречна,  что  не  способствует  становлению  зрелых  структур  государственной  власти  в  регионах.  Согласно  ч.  2  ст.  77  Конституции  России  в  пределах  ведения  Российской  Федерации  и  полномочий  Российской  Федерации  по  предметам  совместного  ведения  органы  исполнительной  власти  в  совокупности  образуют  единую  систему  исполнительной  власти  в  Российской  Федерации  [6].  В  данном  случае  речь  идет  как  об  «управленческой  вертикали»,  которую  определяет  федеральная  государственная  власть,  в  том  числе  полномочия  отдельных  органов  исполнительной  власти  субъекта  федерации  в  рамках  «вертикали  исполнительной  власти».  Автор  полагает,  что  уже  самим  фактом  принятия,  Федеральный  закон  «Об  общих  принципах  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации»  (далее  —  Федеральный  закон  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  [11]  сыграл  важное  значение  в  сфере  организации,  структуры  и  системы  исполнительной  власти  в  субъектах  федерации.

Вместе  с  тем,  признавая,  что  Федеральный  закон  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  [11]  упорядочил  систему  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации,  отдельные  авторы,  тем  не  менее,  признавали,  что  данный  Закон  «...представляет  собой  существенный  шаг  вперед  в  развитии  российского  конституционного  права:  впервые  в  истории  постсоциалистической  России  на  федеральном  уровне  осуществлено  правовое  регулирование  второго  уровня  государственной  власти  —  принципов  организации  государственной  власти  субъектов  Федерации»  [7],  однако,  ряд  ученых  усматривали  значительные  недостатки  в  правовой  конструкции  данного  нормативного  правового  акта.  Изучение  данной  проблемы  актуально  по  причине  того,  что  многие  органы  исполнительной  власти  наделены  правом  юридического  лица,  и  именно.  В  результате  исследования  такого  правового  института  как  юридическое  лицо,  возможно  выявление  отдельных  аспектов,  способствующих  развитию  и  совершенствованию  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации,  что  является  необходимым  в  современной  период  развития  права  и  жизнеобеспечения  населения.

В  X1X  в.  значение  института  юридического  лица  еще  более  возрастает  вследствие  усложнения  инфраструктуры  и  интернационализации  предпринимательской  деятельности,  расширения  государственного  вмешательства  в  экономику,  появления  новых  информационных  технологий.  Наука  гражданского  права  относит  к  числу  центральных  проблемы  теории  юридического  лица,  совершенствования  и  практического  применения  этого  института»  [2,  с.  122—123].  А.П.  Сергеев  и  Ю.К.  Толстой  подчеркивают,  что  «юридическое  лицо  —  это  признанная  государством  в  качестве  субъекта  права  организация,  которая  обладает  обособленным  имуществом,  самостоятельно  отвечает  этим  имуществом  по  своим  обязательствам  и  выступает  в  гражданском  обороте  от  своего  имени»  [2,  с.  127].

В.Е.  Чиркин,  в  свою  очередь,  дает  иную  формулировку  этого  понятия.  «Юридическое  лицо  —  это  признанное  государством  в  этом  качестве  материальное  и  правовое  формирование,  имеющее  имя  и  другие  идентифицирующие  признаки,  выступающее  в  частноправовых  и  (или)  публично-правовых  отношениях  в  различных  организационно-правовых  формах,  имеющее  собственность  или  имущество,  права  и  обязанности  и  несущее  ответственность  за  свои  акты  и  действия»  [12,  с.  129].  По  мнению  В.Е.  Чиркина,  юридическое  лицо  —  это  формирование,  обладающее  материальной  и  (или)  правовой  формой  и  некими  специфическими  данными,  которые  отличают  одну  форму  образования  юридического  лица  от  другой,  также  акцентируется,  что  данный  правовой  институт  может  выступать  как  в  частноправовых,  так  и  в  публично-правовых  отношениях.  Таким  образом,  органы  исполнительной  власти  субъектов  федерации,  наделенные  статусом  юридического  лица,  вступают  в  гражданско-правовые  отношения,  имеют  права  и  обязанности  и  несут  ответственность  в  соответствии  с  законодательством. 

Обратимся  к  нормативному  определению  понятия  «юридическое  лицо».  В  ст.  48  Гражданского  кодекса  РФ  указано,  что  «юридическим  лицом  признается  организация,  которая  имеет  в  собственности,  хозяйственном  ведении  или  оперативном  управлении  обособленное  имущество  и  отвечает  по  своим  обязательствам  этим  имуществом,  может  от  своего  имени  приобретать  и  осуществлять  имущественные  и  личные  неимущественные  права,  нести  обязанности,  быть  истцом  и  ответчиком  в  суде»  [1]. 

В.Е.  Чиркин  отмечает,  что  представляется  также,  что  существуют  несколько  групп  юридических  лиц  публичного  права,  имеющих  свои  организационно-правовые  формы:  1)  публично-правовое  образование,  как  правило,  это  организационно-правовая  форма  территориального  публичного  коллектива  от  общества  страны  до  низового  муниципального  образования,  особое  место  в  данной  группе  занимает  государство;  2)  орган  публичной  власти,  прежде  всего  он  выполняет  задачи  непосредственного  государственного  управления  в  его  различных  формах;  3)  учреждение  публичной  власти,  предоставляющее  специальные  услуги  населению  страны  в  целом  и  адресную  поддержку  социальным  группам,  семьям  и  индивидам,  находящимся  в  неблагоприятной  ситуации;  4)  некоммерческие,  прежде  всего  общественные  организации»  [13,  с.  23—30].

Вместе  с  тем,  субъекты  федерации  неоднозначно  наделяют  статусом  юридического  лица  как  администрации  и  правительства  в  целом,  так  и  губернаторов(глав)  субъектов  федерации,  что  в  целом  привносит  как  организационные,  так  и  гражданско-правовые  последствия.  Например,  законодатель  в  Новгородской  области  в  статье  42  Устава  Новгородской  области  указывает,  что  Губернатор  Новгородской  области  является  высшим  должностным  лицом  области  и  возглавляет  Правительство  Новгородской  области,  а  в  статье  49  отмечает,  что  Правительство  Новгородской  области  формируется  Губернатором  Новгородской  области  и  является  постоянно  действующим  коллегиальным  высшим  исполнительным  органом  государственной  власти  Новгородской  области,  а  также  что  в  Правительство  Новгородской  области  входят  Губернатор  Новгородской  области,  являющийся  Председателем  Правительства  Новгородской  области,  и  члены  Правительства  Новгородской  области,  членами  Правительства  Новгородской  области  являются  первые  заместители  Губернатора  Новгородской  области,  заместители  Губернатора  Новгородской  области,  руководители  департаментов  Новгородской  области  и  структура,  порядок  формирования,  полномочия,  организация  деятельности  Правительства  Новгородской  области  и  статус  члена  Правительства  Новгородской  области  устанавливаются  областным  законом  «О  Правительстве  Новгородской  области»  в  соответствии  с  Уставом  области  [8].  Вместе  с  тем,  Правительство  Новгородской  области  является  юридическим  лицом,  однако  статус  Губернатора  области  предполагает  его  обособленное  правовое  положение  как  высшего  должностного  лица  субъекта  федерации.  Таким  образом,  Губернатор,  не  обладающий  правом  юридического  лица,  возглавляет  орган,  который  является  юридическим  лицом  и  имеет  обособленное  имущество,  но  Правительство  области  не  имеет  в  своем  составе  должностного  лица,  отвечающего  за  последствия,  в  том  числе  гражданско-правового  характера.  Причем,  Губернатор  области  и  Правительство  области  наделаются  полномочиями  по  регулированию  всех  правоотношений  в  области  исполнительной  власти  в  субъекте  федерации. 

Например,  в  соответствии  с  законом  Псковской  области  от  02.06.1995  №  13-ОЗ  «Об  Администрации  Псковской  области»  в  статье  6  закона  указано,  что  Администрация  выступает  в  гражданских  правоотношениях  на  равных  началах  с  иными  участниками  этих  отношений  —  гражданами  и  юридическими  лицами  [3].  Таким  образом  признается,  что  в  отличие  от  Губернатора  Псковской  области,  Администрация  области  не  обладает  статусом  юридического  лица.

Обращаясь  к  законодательству  Ленинградской  области,  автор  подчеркивает  двоякое  толкование  высших  органов  исполнительной  власти.  По  Уставу  Ленинградской  области  (статья  18  Устава  области)  Губернатор  Ленинградской  области  является  высшим  должностным  лицом  Ленинградской  области  и  возглавляет  Правительство  Ленинградской  области.  Вместе  с  тем  в  соответствии  со  статьей  35  Устава  Ленинградской  области,  Правительство  Ленинградской  области  является  высшим  исполнительным  органом  государственной  власти  Ленинградской  области  [9].  Вместе  с  тем  Правительство  Ленинградской  области  обладает  правами  юридического  лица,  имеет  гербовую  печать  при  наличии  двух  высших  органов  исполнительной  власти  субъекта,  структура  Правительства  Ленинградской  области  устанавливается  Уставом  Ленинградской  области  [9].  Таким  образом,  в  Ленинградской  области  учреждены  два  высших  органа  исполнительной  власти  (Губернатор  и  Правительство  области),  и  только  Правительство  обладает  статусом  юридического  лица,  что  в  значительной  степени  освобождает  главу  региона  от  последствий  гражданско-правовой  ответственности  за  принимаемые  решения.

Уставом  Мурманской  области  в  статье  11.1.  указывается,  что  государственную  власть  в  Мурманской  области  осуществляют  образуемые  Мурманской  областью  самостоятельно  органы  государственной  власти  Мурманской  области.  Систему  органов  государственной  власти  Мурманской  области  составляют:  законодательный  (представительный)  орган  государственной  власти;  высший  исполнительный  орган  государственной  власти;  иные  органы  государственной  власти,  образуемые  в  соответствии  с  Уставом  области.  В  Мурманской  области  устанавливается  должность  высшего  должностного  лица  Мурманской  области  [10].Таким  образом,  законодатель  выделяет  два  понятия  «высшее  должностное  лицо»  и  «органы  государственной  власти»,  что  с  точки  зрения  гражданского  законодательства  неоднозначно.  Тем  не  менее,  в  статье  14.1.  Устава  Мурманской  области  указывается,  что  исполнительную  власть  в  Мурманской  области  осуществляют  Губернатор  Мурманской  области  —  высшее  должностное  лицо  Мурманской  области,  Правительство  Мурманской  области  —  высший  исполнительный  орган  государственной  власти  Мурманской  области  и  иные  органы  исполнительной  власти  Мурманской  области  [10],  в  тоже  время  Губернатор  области  возглавляет  Правительство  области.  (Закон  Мурманской  области  от  14.06.2001  №  271-01-ЗМО  [4])

Некоторые  субъекты  федерации,  помимо  Устава  региона,  регулируют  отношения  высшего  исполнительного  органа  государственной  власти  субъекта  федерации  законами  субъекта  РФ.  Например,  в  соответствии  с  законом  Брянской  области  о  Правительстве  области,  высшим  исполнительным  органом  государственной  власти  Брянской  области  является  Правительство  Брянской  области,  возглавляемое  Губернатором  Брянской  области.  Правительство  Брянской  области  обладает  правами  юридического  лица,  имеет  собственную  гербовую  печать,  штампы  и  официальные  бланки  со  своим  наименованием  и  изображением  герба  Брянской  области,  указывается  место  нахождения  Правительства  Брянской  области  [5].

Таким  образом,  рассмотрев  статус  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации,  автор  отмечает  неоднородность  структуры  и  полномочий  органов  исполнительной  власти  в  регионах,  наделение  либо  отсутствие  статуса  юридического  лица  отдельных  органов,  что  в  определенной  степени  препятствует  развитию  правоотношений  как  в  субъекте  федерации,  так  и  во  взаимоотношениях  с  федеральным  центром.

Автор  полагает,  что  для  развития  и  совершенствования  экономики,  управления  в  субъекте  федерации,  требуется  приведение  системы  и  статуса  органов  исполнительной  власти  в  соответствие  с  гражданским  законодательством,  в  том  числе  приобретения  статуса  юридического  лица,  в  том  числе:

Во-первых,  обеспечение  организационного  единства  органа  исполнительной  власти  в  субъекте  федерации,  а  именно  определение  единственного  высшего  органа  исполнительной  власти  субъекта  федерации  и  его  руководителя,  приобретающего  статус  юридического  лица.

Во-вторых,  установить  федеральным  законом  перечень  обособленного  имущества  органа  исполнительной  власти  субъекта  федерации.

В-третьих,  в  соответствии  с  гражданским  законодательством  определить  самостоятельную  имущественную  ответственность  отдельных  органов  исполнительной  власти,  возможно  с  установлением  процедуры  банкротства  и  прекращения  деятельности  органов  исполнительной  власти  субъекта  федерации.

В-четвертых,  каждый  из  органов  исполнительной  власти  должен  выступать  в  гражданском  обороте  от  своего  имени  (Губернатор,  Председатель  Правительства  и  руководители  иных  органов  исполнительной  власти  субъектов  федерации)  и  нести  гражданско-правовую  ответственность.

В  настоящее  время  жизнь  современного  общества  немыслима  без  существования  института  юридического  лица.  Решение  проблем  жизнеобеспечения  и  удовлетворение  потребностей  граждан  и  юридических  лиц  невозможно  без  обращения  в  органы  исполнительной  власти  субъектов  федерации,  которые  при  принятии  решений  должны  обладать  всей  полнотой  прав  и  обязанностей  в  гражданском  обороте  и  действовать  от  своего  имени,  что  позволит  достичь  органам  исполнительной  власти  субъектов  федерации  поставленных  перед  ними  задач  и  целей.  Институт  юридического  лица  требует  своего  дальнейшего  изучения  и  развития. 

Список  литературы:

1. Гражданский  Кодекс  РФ  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/5_1.html#p54  (Дата  обращения  05.05.2013).
2. Гражданское  право.  Том  1.  Учебник.  Издание  пятое,  перераб.  и  доп./Под  ред.  А.П.  Сергеева,  Ю.К.  Толстого.  —  М.:  ПБОЮЛ  Л.В.  Рожников,  2001.  —  632  с.
3. Закон  Псковской  области  «Об  Администрации  Псковской  области  от  02.06.1995  №  13-ОЗ  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  05.05.2013).
4. Закон  Мурманской  области  от  14.06.2001  №  271-01-ЗМО/[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  05.05.2013).
5. Закон  Брянской  области  «О  Правительстве  Брянской  области»  от  20.12.2012  г.  №  92-З  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  05.05.2013).
6. Конституция  Российской  Федерации  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  05.05.2013).
7. Сурков  Д.Л.  Проблемы  реализации  общих  принципов  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации  //  Академический  юридический  журнал.  2000.  №  1(1).  С.  15.
8. Устав  Новгородской  области  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  05.05.2013).
9. Устав  Ленинградской  области  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/5_1.html#p54  (Дата  обращения  05.05.2013).
10. Устав  Мурманской  области/[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  05.05.2013).
11. Федеральный  закон  от  6  октября  1999  г.  №  184-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  законодательных  (представительных)  и  исполнительных  органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации»  №  184-ФЗ//  СЗ  РФ.  1999.  №  42.  Ст.  5005;  2000.  №  31.  Ст.  3205;  2001.  №  7.  Ст.  608;  2002.  №  19.  Ст.  1792,  №  30.  Ст.  3024,  №  50.  Ст.  4930;  2003.  №  27  (ч.  2).  Ст.  2709;  2004.  №  25.  Ст.  2484,  №  50.  Ст.  4950;  2005.  №  1  (ч.  1).  Ст.  17,  ст.  25.
12. Чиркин  В.Е.  публично-правовое  образование  /  В.Е.  Чиркин.  —  М.:  Норма:  ИНФРА-М,  2011.  —  336  с.
13. Чиркин  В.Е.  Заметки  к  дискуссии  о  юридическом  лице  публичного  права  //  Государство  и  право.  №  7,  2010  г.  С.  23—30.