ОБЪЕКТЫ  ПРАВА  МУНИЦИПАЛЬНОЙ  СОБСТВЕННОСТИ:  ОСОБЕННОСТИ  СОСТАВА

Чердакова  Лариса  Анатольевна

доцент  кафедры  гражданского  права  ВСФ  ФГБОУ  ВПО  «Российская  академия  правосудия»  г.  Иркутск

E-mail:  l.docent@mail.ru

Гражданский  Кодекс  Российской  Федерации  [2]  (далее  —  ГК  РФ)  не  устанавливает  круг  объектов  права  муниципальной  собственности,  тем  самым  и  не  ограничивает  его.  Ст.  50  Федерального  Закона  от  06.10.2003  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  на  территории  Российской  Федерации»  [3]  (далее  —  Закон  о  местном  самоуправлении)  исходит  из  принципа  пообъектного  перечня  муниципального  имущества  для  всех  типов  муниципальных  образований.  Таким  образом,  позиция  законодателя  в  части  определения  того  имущества,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципальных  образований  выражена  посредством  установления  функционального  перечня  объектов  права  муниципальной  собственности,  построенного  с  учетом  назначения  этих  объектов. 

По  мнению  некоторых  авторов,  такая  «классификация  не  отвечает  целям  познания  сущности  объектов  муниципальной  собственности…»  [5,  с.  81]  в  виду  целого  ряда  обстоятельств.  Дело  в  том,  что  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  указывает  на  то  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципальных  образований,  и  предназначено  для  решения  вопросов  местного  значения;  осуществления  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления;  обеспечения  деятельности  органов  местного  самоуправления  и  должностных  лиц,  работников  муниципальных  предприятий  и  учреждений.  Цирин  А.М.,  ссылаясь  на  работу  Авакьяна  С.А.  [1,  с.  19]  полагает,  что  в  упомянутом  перечне  наблюдается  противопоставление  вопросов  местного  значения  осуществлению  отдельных  государственных  полномочий  и  считает  такую  «классификацию»  мало  продуктивной,  в  том  числе,  из  за  того,  что  одно  и  то  же  имущество  может  быть  необходимо  как  для  решения  вопросов  местного  значения,  так  и,  например,  для  обеспечения  деятельности  муниципального  служащего  или  выполнения  отдельных  государственных  полномочий.  Такое  рассуждение  ученого  Цирина  А.М.  представляется  весьма  спорным,  поскольку  содержание  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  представляется  автору  следующим.  Во-первых,  данная  норма  содержит  не  классификацию  объектов,  а  их  перечень  (выделено  автором  —  Л.Ч.).  Определять  при  указании  перечня  объектов  «цель  в  познании  сущности  объектов  муниципальной  собственности»  —  задача  науки  гражданского  права,  а  не  отдельно  взятого  закона.  Равно  как  и  классификация  того  или  иного  объекта  должна  осуществляться  в  рамках  науки,  а  не  закона.  Во-вторых,  п.  1  ч.  1  ст.  50  содержит  правило,  согласно  которому  в  собственности  муниципальных  образований  может  находиться  имущество,  перечисленное  в  ч.  ч.  2—4  данной  статьи  и  предназначенное  для  решения  вопросов  местного  значения.  Во  всех  остальных  случаях,  предусмотренных  п.  п.  2—4  ч.  1  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении,  в  собственности  муниципальных  образований  может  находиться  имущество,  предназначенное  для:  осуществления  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления,  обеспечения  деятельности  органов  местного  самоуправления  и  их  должностных  лиц,  муниципальных  служащих,  работников  муниципальных  предприятий  и  учреждений,  а  также  имущество  необходимое  для  решения  вопросов,  по  которым  право  принимать  решения  предоставлено  органам  местного  самоуправления  федеральными  законами  (если  эти  вопросы  не  отнесены  к  вопросам  местного  значения).  Таким  образом,  законодатель  ставил  перед  собой  цель,  определить  различное  предназначение  для  имущества  как  объекта  права  муниципальной  собственности,  не  противопоставляя  при  этом  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  для  решения  вопросов  местного  значения  и  для  других  целей,  например,  для  выполнения  отдельных  государственных  полномочий.  Устанавливая  в  дискутируемой  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  перечень  имущества  муниципальных  образований,  законодатель  указывает  на  то,  что  эта  категория  имущества  предназначена  именно  для  решения  вопросов  местного  значения.  В  отношении  иного  имущества,  как  то  имущества,  предназначенного  для  осуществления  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления,  надлежит  учитывать  следующее.  Согласно  ст.  19  Закона  о  местном  самоуправлении  отдельные  государственные  полномочия,  переданные  органам  местного  самоуправления,  осуществляются  только  (выд.  автором  —  Л.Ч.)  за  счет  предоставляемых  местным  бюджетам  субвенций  из  соответствующих  бюджетов.  В  свою  очередь,  органы  местного  самоуправления  имеют  право  дополнительно  (выд.  автором  —  Л.Ч.)  использовать  собственные  ресурсы  и  финансовые  средства  для  осуществления  переданных  им  отдельных  государственных  полномочий  в  случаях  и  в  порядке,  предусмотренном  уставом  муниципального  образования. 

Не  мало  вопросов  для  дискуссий  вызывает  и  ч.  5  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении.  Так  по  смыслу  закона,  в  случае  возникновения  у  муниципального  образования  права  собственности  на  имущество,  не  соответствующее  требованиям  частей  1—4  данной  нормы,  указанное  имущество  подлежит  перепрофилированию  либо  отчуждению.  В  части  отчуждения  муниципального  имущества  применяется  механизм  приватизации,  в  то  время  как  режим  перепрофилирования  для  такого  рода  имущества  не  установлен.  В  законе  речь  идет  об  изменении  целевого  назначения  имущества,  а  вот  порядок  данной  процедуры,  закон  не  определяет,  ссылаясь  лишь  на  специальный  закон,  который  до  настоящего  времени  не  принят.  Кроме  того,  из  содержания  статьи  не  ясно,  на  какой  орган  возложен  контроль  за  соблюдением  содержащегося  здесь  правила  и  какова  ответственность  органов  местного  самоуправления  за  его  несоблюдение.  Вероятно,  применению  подлежит  ст.  38  Закона  о  местном  самоуправлении,  которая  возлагает  на  контрольный  орган  муниципального  образования  (контрольно-счетная  палата,  ревизионная  комиссия  и  др.)  осуществление  контроля  над  соблюдением  установленного  порядка  управления  и  распоряжения  имуществом,  находящимся  в  муниципальной  собственности. 

Изначально  складывается  впечатление  о  том,  что  вопреки  общему  правилу  о  недопустимости  ограничения  количества  и  стоимости  имущества,  находящегося  в  собственности  субъектов  гражданского  права,  муниципальные  образования  обладают  правом  собственности  в  отношении  лишь  тех  объектов,  которые  прямо  указаны  в  законе.  Иными  словами,  перечень  муниципального  имущества  носит  исчерпывающий  характер  и  не  подлежит  расширению.  По  мнению  автора  вывод  об  исчерпывающем  характере  перечня  муниципального  имущества,  указанного  в  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении,  не  обоснован.  Перечисляя  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципальных  образований,  федеральный  законодатель  не  ограничивает  последних  в  возможности  иметь  в  собственности  и  иное  имущество,  предназначенное  для  решения  вопросов  местного  значения.  Закон  о  местном  самоуправлении  в  ст.  ст.  14.1—16.1  предоставляет  право  органам  местного  самоуправления  решать  вопросы,  не  отнесенные  к  компетенции  органов  местного  самоуправления  других  муниципальных  образований,  органов  государственной  власти  и  не  исключенные  из  их  компетенции  федеральными  законами  и  законами  субъектов  Российской  Федерации  за  счет  доходов  местных  бюджетов,  за  исключением  межбюджетных  трансфертов,  предоставленных  из  бюджетов  бюджетной  системы  Российской  Федерации,  и  поступлений  налоговых  доходов  по  дополнительным  нормативам  отчислений.  Финансовое  обеспечение  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  органам  местного  самоуправления  производится,  как  было  сказано  выше,  только  за  счет  предоставляемых  местным  бюджетам  субвенций  из  соответствующих  бюджетов.  При  этом  органы  местного  самоуправления  наделены  правом  дополнительно  использовать  собственные  материальные  ресурсы  и  финансовые  средства  в  случаях  и  в  порядке,  предусмотренных  уставом  муниципального  образования.  Осуществление  предоставленных  органам  местного  самоуправления  полномочий,  обеспечивается  правом  на  создание  муниципальных  предприятий  и  учреждений,  правом  участия  в  создании  хозяйственных  обществ,  установлением  тарифов  на  услуги,  предоставляемые  муниципальными  предприятиями  и  учреждениями,  правом  привлекать  заемные  средства,  в  том  числе  за  счет  выпуска  муниципальных  ценных  бумаг. 

Указанное  полностью  соответствует  позиции  Конституционного  Суда  РФ  [4],  согласно  которой  статья  50  Закона  о  местном  самоуправлении  не  препятствует  муниципальным  образованиям  использовать  установленные  законом  способы  привлечения  денежных  средств  и  иного  имущества  для  формирования  доходов  местных  бюджетов,  в  том  числе  иметь  имущественные  права  и  получать  дотации  из  иных  бюджетов,  для  решения  вопросов  местного  значения,  а  также  получать  субвенции  на  осуществление  органами  местного  самоуправления  отдельных  государственных  полномочий.  Поэтому  совершенно  логичен  вывод  о  том,  что  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении  не  может  рассматриваться  как  норма,  формирующая  закрытый  перечень  видов  муниципального  имущества,  и  не  допускающая  наличия  в  муниципальной  собственности  иного  имущества,  которое  имеет  такое  же  целевое  назначение,  что  и  имущество,  перечисленное  в  данной  статье. 

Вышеуказанное  позволяет  автору  ставить  вопрос  о  целесообразности  установления  перечня  муниципального  имущества,  равно  как  и  режима  его  перепрофилирования.  Перечислить  все  имущество,  которое  может  находиться  в  собственности  муниципального  образования  не  только  не  представляется  возможным,  но  и,  как  полагает  автор,  совершенно  бессмысленным.  Достаточно,  по  мнению  автора,  указания  на  целевое  назначение  муниципального  имущества  и  установление  дополнительных  полномочий  для  представительного  органа,  который  бы  мог  давать  свое  заключение  на  приобретение  того  или  иного  имущества  в  муниципальную  собственность.  При  таких  обстоятельствах  утрачивается  и  потребность  в  перепрофилировании  муниципального  имущества,  не  соответствующего  требованиям  частей  1—4  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении.

Список  литературы:

1. Авакьян  С.А.  Местное  самоуправление  в  РФ:  концепция  и  решение  нового  закона  //  Вестник  Московского  университета.  —  1996.  —  №  2. 
2. Гражданский  Кодекс  Российской  Федерации  от  30.11.1994  №  51-ФЗ  //  Собрание  законодательства  РФ.  05.12.1994.  №  32.  ст.  330.
3. Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  на  территории  Российской  Федерации:  федеральный  закон  от  06.10.  2003  №  131-ФЗ  //  Собрание  законодательства  РФ.  06.10.2003.  №  40.  ст.  3822.
4. Определение  Конституционного  Суда  Российской  Федерации  от  02.11.2006  г.  №  540-О  //  Вестник  Конституционного  Суда  РФ.  2007.  №  2. 
5. Цирин  А.М.  Понятие  права  муниципальной  собственности  и  ее  место  в  системе  прав  собственности:  Дисс.  канд.  юр.наук.  —  Москва.  2006.  —  208  с.