Телефон: +7 (383)-312-14-32

Статья опубликована в рамках: XXI Международной научно-практической конференции «Вопросы современной юриспруденции» (Россия, г. Новосибирск, 13 февраля 2013 г.)

Наука: Юриспруденция

Секция: Конституционное право

Скачать книгу(-и): Сборник статей конференции

Библиографическое описание:
Плехотко К.К. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ГРАЖДАН ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ: ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XXI междунар. науч.-практ. конф. – Новосибирск: СибАК, 2013.
Проголосовать за статью
Дипломы участников
У данной статьи нет
дипломов
Статья опубликована в рамках:
 
Выходные данные сборника:

 

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ  ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ  ГРАЖДАН ЖИЛЫХ  ПОМЕЩЕНИЙ:  ПРОБЕЛЫ 
ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ

Плехотко  Константин  Константинович

аспирант  Сибирского  института  управления  —  РАНХИГС,  г.  Новосибирск

E-mail:  promahoskon@mail.ru

 

Конституция  Российской  Федерации  [3]  провозглашает  Россию  социальным  государством.  Подобное  определение  государства  подразумевает  принятием  им  на  себя  широких  обязанностей  по  обеспечению  достойного  существования  и  развития  граждан,  в  особенности  социально  незащищенных  слоев  населения.  Норма­тивное  закрепление  данных  обязанностей  осуществляется  на  консти­туционном  уровне.

Согласно  ч.  3  ст.  40  Конституции  РФ  малоимущим,  иным  указанным  в  законе  гражданам,  нуждающимся  в  жилище,  оно  предоставляется  бесплатно  или  за  доступную  плату  из  государст­венных,  муниципальных  и  других  жилищных  фондов  [3].  В  частности  абз.  2  п.  1  ст.  8  Федерального  закона  от  21.12.1996  №  159-ФЗ  «О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей»  [5]  устанавливает,  что  дети-сироты  и  дети,  оставшиеся  без  попечения  родителей,  а  также  дети,  находящиеся  под  опекой  (попечительством),  не  имеющие  закрепленного  жилого  помещения,  обеспечиваются  жилой  площадью  не  ниже  установленных  социальных  норм  вне  очереди  органами  исполнительной  власти  по  месту  жительства.  Полномочия  по  обеспечению  жилищем  данной  категории  граждан  возложено  законом  на  органы  власти  субъектов  Российской  Федерации. 

Широкую  практику  приобрело  закрепление  полномочий  по  обес­печению  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  а  также  детей,  находящихся  под  опекой  (попечительством),  за  муниципальными  образованиями.  Указанным  категориям  граждан  жилье  предоставляется  муниципалитетами  с  последующей  компенсацией  расходов  за  счет  средств  бюджета  субъекта  Российской  Федерации. 

Закрепление  обязанности  муниципалитетов  по  обеспечению  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  можно  признать  разумным  решением  жилищных  проблем  указанной  категории  граждан:  не  требуется  создание  новых  органов  в  субъектах  Федерации,  у  муниципалитетов  есть  в  целом  отработанный  механизм  по  предоставлению  жилых  помещений,  гражданам  проще  реализовать  свои  права,  взаимодействуя  с  органами  муниципальной  власти  по  месту  своего  проживания.  Возможность  подобного  делегирования  полномочий  прямо  предусмотрена  ч.  4  ст.  49  Жилищного  кодекса  РФ  [2].  Законность  передачи  полномочий  в  рассматриваемом  случае  была  проверена  Конституционным  судом  Российской  федерации.  В  Определении  от  05.02.2009  №  250-О-П  «По  жалобе  муниципального  образования  —  городского  округа  «Город  Чита»  на  нарушение  конституционных  прав  и  свобод  абзацем  вторым  пункта  1  статьи  8  Федерального  закона  «О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей»  [10]  Конституционный  суд  указал,  что  обеспечение  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  вне  очереди  жилыми  помещениями  не  ниже  установленных  социальных  норм  может  быть  возложено  на  органы  местного  самоуправления  при  условии  наделения  их  соответствующими  полномочиями. 

В  тоже  время  в  данном  механизме  заложено  существенное  противоречие,  которое  проявилось  в  судебной  практике.  Согласно  общим  принципам  передачи  полномочий  органам  муниципальной  власти  муниципалитеты  должны  предоставлять  жилые  помещения  в  пределах  тех  субвенций,  которые  предоставлены  местным  бюджетам  из  бюджета  субъекта  Российской  Федерации.  Естественно  муниципальные  образования  не  могут,  а  в  целом  и  финансово  не  способны  предоставлять  лицам,  оставшимся  без  попечения  родителей,  жилые  помещения  за  пределами  данных  субвенций.  По  этому  поводу  С.В.  Доржиева  обосновано  замечает:  «в  противном  случае  полномочия  будут  явно  невыполнимыми,  даже  несмотря  на  судебные  решения»  [1,  с.  37].  Поскольку  полномочие  передано,  граждане  имеют  право  требовать  надлежащего  его  исполнения  от  муниципальных  образований,  а  при  непредоставлении  жилья  обращаться  за  защитой  своих  прав  в  суд. 

Кемеровский  областной  суд  в  Справке  от  18.09.2007  №  01-19/518  «Справка  о  практике  рассмотрения  судами  области  гражданских  дел  в  первом  полугодии  2007  года  по  кассационным  и  надзорным  данным»  [11]  признал  законным  возложение  на  муниципальные  образования  обязанности  по  предоставлению  жилого  помещения  лицу,  оставшемуся  без  попечения  родителей  и  имеющему  право  на  внеочередное  предоставление  жилого  помещения.  Более  того,  Кемеровский  областной  суд  посчитал  противоречащим  законода­тельству  возложение  на  Администрацию  Кемеровской  области  обязанности  выделить  субвенцию,  поскольку  отношения  по  предос­тавлению  субвенций  возникают  между  органами  местного  самоуправления  и  органами  государственной  власти,  регулируются  нормами  бюджетного  законодательства  и  не  влияют  на  реализацию  прав  граждан  по  предоставлению  жилых  помещений.  Таким  образом,  суд  нарушил  принципы  взаимодействия  органов  государственной  власти  и  органов  местного  самоуправления.  Аналогичным  образом  складывалась  практика,  например,  в  Калининградской  области  —  суды  возлагали  обязанности  по  обеспечению  жилым  помещением  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  не  имеющих  закрепленного  за  ними  жилого  помещения,  на  органы  местного  самоуправления  [13,  с.  19]. 

Органы  субъектов  Российской  Федерации  при  рассмотрении  таких  дел  стремились  переложить  на  местное  самоуправление  свои  обязанности  по  обеспечению  лиц,  оставшихся  без  попечения  родителей,  за  пределами  предоставляемых  субвенций,  ссылаясь  на  то,  что  субвенции  предоставлены  в  соответствии  с  законом,  полностью  в  пределах,  предусмотренных  бюджетом,  а  значит,  субъект  федерации  выполнил  все  возложенные  на  него  законом  обязанности.  При  этом  представители  субъектов  Российской  Федерации  считали  свою  обязанность  выполненной  независимо  от  достаточности  предостав­ленных  средств.  Подобные  действия  не  соответствуют  ст.  132  Конституции  РФ,  устанавливающей,  что  органы  местного  самоуп­равления  наделяются  отдельными  государственными  полномочиями  с  передачей  необходимых  для  их  осуществления  материальных  и  финансовых  средств  [3]. 

Подобного  подхода  придерживается  и  Верховный  суд  Российской  Федерации,  который  также  как  и  Кемеровский  областной  суд,  обобщая  практику  рассмотрения  подобных  споров  в  «Обзоре  практики  рассмотрения  судами  дел  по  заявлениям  прокуроров  в  защиту  жилищных  прав  несовершеннолетних  детей,  подпадающих  под  категорию  лиц,  которые  имеют  право  на  дополнительную  социальную  защиту  в  соответствии  со  ст.  1  Федерального  закона  «О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей»  [6]  отметил,  что  правильной  является  позиция  судов,  которые,  разрешая  дела  названной  категории,  удовлетворяли  требования  прокуроров  о  предоставлении  вне  очереди  по  договору  социального  найма  жилых  помещений  детям-сиротам  или  детям,  оставшимся  без  попечения  родителей,  по  месту  их  жительства.  Подобное  заключение  может  быть  названо  справедливым  только  при  формальном  толковании  законода­тельства.  На  муниципальные  образования  возложена  соответствующая  обязанность,  но  у  нее  есть  четкие  пределы  —  размеры  денежного  обеспечения.  В  связи  с  этим  интересна  позиция  А.В.  Мадьяровой:  «При  этом  принципиально  важно,  что  обязательность  исполнения  делегированных  полномочий  возникает  не  с  момента  их  передачи  федеральным  законом  или  законом  субъекта  РФ,  а  с  момента  предоставления  законом  о  бюджете  на  финансовый  год  (плановый  период)  соответствующих  субвенций»  [4].  Подобный  акцент  на  связи  субвенций  и  осуществления  переданных  полномочий  является  допол­нительным  подтверждением  того,  что  муниципальные  образования  не  должны  осуществлять  полномочия  без  надлежащего  их  обеспечения.

Во  многом  именно  из-за  подобного  развития  судебной  практики  в  судах  общей  юрисдикции  было  подано  обращение,  в  связи  с  рассмотрением  которого  было  вынесено  указанное  выше  Определение  Конституционного  суда  РФ  от  05.02.2009  №  250-О-П  [7].  Конституционный  суд,  как  было  указано,  выше  признал  наделение  муниципальных  образований  полномочиями  в  данной  сфере  законным  при  условии  обязательного  соблюдения  порядка  наделения  органов  местного  самоуправления  отдельными  государственными  полномо­чиями,  урегулированного  Федеральным  законом  от  6  октября  2003  года  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации».  Е.С.  Шугрина  отмечает,  что  подобные  дела  часто  встречаются  в  материалах  судебной  практики.  Они  получили  условное  название  «нефинансируемые  мандаты»,  когда  органы  государственной  власти  возлагают  на  органы  выполнение  определенных  функций,  не  оформляя  это  должным  образом  и  не  предоставляя  достаточного  финансирования  [14,  с.  320].

Принятие  Конституционным  судом  акта  с  подобным  содер­жанием,  казалось  бы,  должно  было  окончательно  разрешить  ситуацию.  Суды  при  вынесении  решений  при  рассмотрении  исков  лиц,  оставшихся  без  попечения  родителей,  имеющих  право  на  получение  жилья,  должны  были  бы  проверить  —  существуют  ли  условия  для  исполнения  муниципалитетом  своей  обязанности.  В  случае  установления  отсутствия  таких  условий  решением,  отвечающим  Конституции  РФ,  представляется  привлечение  органов  государст­венной  власти  субъектов  Российской  Федерации  в  качестве  соответчиков.  При  вынесении  решения  суд  в  соответствии  с  законом  должен  был  бы  обязать  субъект  Российской  Федерации  предоставить  субвенцию  для  приобретения  жилья,  а  муниципальное  образование  предоставить  жилое  помещение  гражданину  после  получения  субвенций  из  бюджета  субъекта  Российской  Федерации. 

В  отдельных  субъектах  России  такая  практика  сложилась.  При  рассмотрении  исков  лиц,  имеющих  право  на  получение  жилого  помещения  как  лиц  отнесенных  к  категории  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  суды  общей  юрисдикции  Кемеровской  области  принимают  решения  об  обязании  админис­траций  муниципальных  образований  предоставить  гражданину  вне  очереди  по  договору  социального  найма  благоустроенное  жилое  помещение  общей  площадью  не  менее  установленных  нормативов  за  счет  средств  субвенций  на  обеспечение  жилыми  помещениями  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  выделяемых  на  эти  цели  из  бюджета  Кемеровской  области.  Кемеровский  областной  суд  последовательно  поддерживает  решения  нижестоящих  судов  при  рассмотрении  апелляционных  жалоб  на  подобные  решения  (например:  Определение  Кемеровского  областного  суда  от  30  сентября  2011  г.  по  делу  №  33-11090  [9]). 

Например,  Верховный  суд  в  Определении  от  08.02.2011  №  29-В10-12  посчитал  обоснованным  удовлетворение  иска  к  муници­пальному  образованию  о  понуждении  к  предоставлению  благоустроен­ного  жилого  помещения  в  виде  отдельной  однокомнатной  квартиры  по  договору  социального  найма  общей  площадью  на  одного  человека  не  менее  нормы  предоставления.  При  этом  Верховный  суд  не  указал  на  обязательность  привлечения  субъекта  Российской  Федерации  в  качестве  соответчика,  а  также  о  необходимости  предоставления  субъектом  Российской  Федерации  субвенции  для  этих  целей.  Аналогичным  образом  были  разрешены  и  иные  сходные  дела,  например,  Определением  Верховного  Суда  РФ  от  17.04.2012  №  15-Впр12-8  [7],  Определением  Верховного  Суда  РФ  от  17.04.2012  №  15-Впр12-4  [8].

Верховный  суд,  не  учитывая  при  вынесении  решений  Определение  Конституционно  суда  от  05.02.2009  №  250-О-П,  создает  условия  для  нарушения  принципа  независимости  муниципальной  власти  от  государственной,  а  также  для  незаконного  возложения  государственных  обязанностей  на  органы  местного  самоуправления.  Угроза  такого  нарушения  положений  Конституции  РФ  не  должно  стать  основанием  для  отказа  от  передачи  полномочий  от  субъектов  Российской  Федерации  органам  местного  самоуправления.  Возможные  нарушения  связаны  исключительно  с  правоприменительной  практикой.  Сама  передача  полномочий  по  обеспечению  жильем  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей,  а  также  детей,  находящихся  под  опекой  (попечительством),  соответствует  Конституции  РФ  при  условии  соблюдения  принципов  передачи  полномочий.  Указанные  выше  положения  доказывают  эффективность  подобной  организации  обеспечения  данной  категории  граждан.  В  связи  с  этим  и  для  недопущения  нарушения  прав  муниципальных  образований  необходимо  подготовка  Верховным  судом  в  соответствии  со  ст.  126  Конституции  РФ  разъяснений  обязательных  для  ниже­стоящих  судов,  поскольку  «в  российской  правовой  системе  официальное  толкование  играет  весьма  важную,  а  порой  опреде­ляющую  роль»  [12,  с.  21].

В  данные  разъяснения  необходимо  закрепить  порядок  рассмотрения  дел,  а  также  обязанности,  которые  должны  быть  возложены  на  отдельные  органы  власти.  При  рассмотрении  дел  необходимо  установить  обязанность  суда  проверить  исполнение  муниципальным  образованием  переданных  полномочий  надлежащим  образом  и  выявить  наличие  возможности  на  момент  рассмотрения  дела  предоставить  жилое  помещение  гражданину  в  пределах  ранее  предоставленной  субсидии.  При  отсутствии  по  объективным  причинам  такой  возможности  в  качестве  соответчика  в  дело  должен  быть  привлечен  субъект  Российской  Федерации.  При  вынесении  решения  в  резолютивной  части  должны  быть  закреплены  обязанность  муниципального  образования  предоставить  жилое  помещение  по  договору  социального  найма  и  обязанность  субъекта  Российской  Федерации  предоставить  субвенции  для  предоставление  жилого  помещения  по  договорам  социального  найма. 

 

Список  литературы:

  1. Доржиева  С.В.  Жилищные  права  приемных  детей  //  Семейное  и  жилищное  право.  —  2010  —  №  4.  —  С.  34—37.
  2. Жилищный  кодекс  Российской  Федерации:  Кодекс  Российской  Федерации  от  29  дек.  2004  г.  №  188-ФЗ  (ред.  от  13.05.2008)  //  Собрание  законодательства  РФ.  —  03.01.2005.  —  №  1  (часть  1).  —  С.  14.
  3. Конституция  Российской  Федерации  от  12  дек.  1993//  Рос.  газ.  —  1993.  —  25  дек. 
  4. Мадьярова  А.В.  Предметы  ведения  муниципальных  образований  и  полномочия  органов  местного  самоуправления:  попытка  системного  анализа  //  [Электронный  ресурс]  //  КонсультантПлюс:  [справочно-поисковая  система].
  5. О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей:  Федеральный  закон  от  21  декабря  1996  №  159-ФЗ  (ред.  от  17.12.2009)  //  Собрание  законодательства  РФ.  —  23.12.1996.  —  №  52.  —  С.  5880.
  6. Обзор  практики  рассмотрения  судами  дел  по  заявлениям  прокуроров  в  защиту  жилищных  прав  несовершеннолетних  детей,  подпадающих  под  категорию  лиц,  которые  имеют  право  на  дополнительную  социальную  защиту  в  соответствии  со  ст.  1  Федерального  закона  «О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей»:  Обзор  судебной  практики  Верховного  Суда  РФ  //  Бюллетень  Верховного  Суда  РФ.  —  №  10.  —  2008.
  7. Определением  Верховного  Суда  РФ  от  17.04.2012  №  15-Впр12-8  //  [Электронный  ресурс]  //  КонсультантПлюс:  [справочно-поисковая  система].
  8. Определением  Верховного  Суда  РФ  от  17.04.2012  №  15-Впр12-4  //  [Электронный  ресурс]  //  КонсультантПлюс:  [справочно-поисковая  система].
  9. Определение  Кемеровского  областного  суда  от  30  сентября  2011  г.  по  делу  №  33-11090  //  [Электронный  ресурс]  //  КонсультантПлюс:  [справочно-поисковая  система].
  10. По  жалобе  муниципального  образования  -  городского  округа  «Город  Чита»  на  нарушение  конституционных  прав  и  свобод  абзацем  вторым  пункта  1  статьи  8  Федерального  закона  «О  дополнительных  гарантиях  по  социальной  поддержке  детей-сирот  и  детей,  оставшихся  без  попечения  родителей»:  Определение  Конституционного  суда  №  250-О-П  от  5  февраля  2009  //  Вестник  Конституционного  Суда  РФ.  —  №  5.  —  2009.
  11. Справка  Кемеровского  областного  суда  от  18.09.2007  №  01-19/518  «Справка  о  практике  рассмотрения  судами  области  гражданских  де  в  первом  полугодии  2007  года  по  кассационным  и  надзорным  данным»  //  [Электронный  ресурс]  //  КонсультантПлюс:  [справочно-поисковая  система].
  12. Туманов  Д.А  Юридическое  толкование  и  пробелы  в  гражданском  процессуальном  праве  //  Право  и  политика.  —  2006.  —  №  6.  —  С.  18—23. 
  13. Фалеев  В.И.,  Крамаренко  О.А.//  Цивилист.  —  2008.  —  №  3.  —  С.  14—25.
  14. Шугрина  Е.С.  Судебная  защита  местного  самоуправления.  —  М.:  Инфра  —  М,  2010.  —  336  с.
Проголосовать за статью
Дипломы участников
У данной статьи нет
дипломов

Оставить комментарий

Форма обратной связи о взаимодействии с сайтом