ОСНОВНЫЕ ШАГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ПРИ ПЕТРЕ I

Лазорин Кирилл Борисович

аспирант кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета управления и экономики

E-mail: kariera_karierist@mail.ru

Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, приобщения к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а «выжигался каленым железом», подменяясь каким-нибудь шведским или голландским образцом. Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа и наряду с этим — противоречивые попытки вернуть к жизни самодеятельность местных обществ. В отличие от европейской муниципальной практики, городское управление было организовано исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства. Указом от 10 марта 1702 года [3, с. 231] упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства — губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод, призванные совместно с последними осуществлять управление уездом.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ деятельности по организации и собственно реорганизации и совершенствования государственной службы в тот период свидетельствует, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I, в 1722 г. он ввел в действие подготавливаемый несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Табель установил три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеет не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи, позволим себе заметить, что Петр I ставил перед собой цель — создание «правильного» государства, при котором вся жизнь регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям... Идеал «регулярного государства»... вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни — ее глубокую бюрократизацию [1, с. 22]. Таким образом, в массовом сознании произошло изменение понятий чувства чести, достоинства и произошла идеализация понятия «чин». Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, метко заметил: «Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин. Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности» [4, с. 23]. Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни [1, с. 33].

В эпоху Петра I были также созданы органы, несвойственные русской традиции и исторической практике. Так, формировались ландраты (название, структура и полномочия которых были заимствованы из практики аналогичных органов при присоединении к России Остзейского края) — выборные органы дворянского самоуправления, которые должны были при взаимодействии с губернаторами, назначаемыми царем, решать все дела территории. Потребность в усилении вертикали власти привела к новой административной реформе. Долгое время просуществовавшие уезды были ликвидированы. По шведскому образцу губернии были разделены на провинции и дистрикты, которыми соответственно руководили воеводы и земские комиссары. Земские комиссары избирались дворянством на один год. По окончании этого срока они должны были отчитываться перед съездом избирателей, которому предоставлялось право cyдить комиссаpa за служебные упущения [2, с. 79]. Вслед за провинциальной реформой Петр I был вынужден вернуться к сословному управлению и реформировать его все по тому же шведскому образцу. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата, считавшаяся по компетенции и составу сословно-государственным учреждением, формирующимся на основе выборов. Помимо бурмистерской палаты в конце XVII в. — в начале XVIII в. Петром I были созданы новые городские учреждения — ратуша, земские избы, которые формировались на основе выборов, но не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняя роль посредников между посадской общиной и центральной администрацией.

В ходе реформы 1718—1724 гг. был образован Главный магистрат — орган управления, действовавший как коллегия, которому были подчинены все органы городского самоуправления России. В городах были сформированы специальные органы управления городом — магистраты. Помимо магистратов, в городах существовали посадские сходы — органы местного самоуправления, которые созывались старостами, председательствовавшими на них. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и несли ответственность перед сходом, имевшим право налагать взыскания на указанных должностных лиц. Таким образом, на рассматриваемый момент развития Российского государства, органы местного самоуправления и их должностные лица, формально имея статус выборных, фактически были зависимыми от центрального правительства. Существенные изменения в сложившуюся систему были внесены в результате проведения реформ второй половины XVIII в.

Список литературы:

1. Лотман Ю.М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994.
2. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Монография. М., 1999.
3. ПСЗ № I. Т. IV. № 1900.
4. Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской Империи. Л., 1977.