К ВОПРОСУ О ПРОВЕДЕНИИ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И СТРАНАХ СНГ

Двойных Ольга Сергеевна

науч. сотр., Курская академия государственной
и муниципальной службы, г. Курск

Харитонов Владислав Игоревич

канд. филол. наук, Курская академия государственной
и муниципальной службы, г. Курск

E-mail: 

В современное время в законодательстве Российской Федерации, также как и в законодательстве развитых демократических государств и государствах стран СНГ, закреплен конституционный принцип верховенства права и закона. В соответствии с указанным принципом нормативный правовой акт является основным и наиболее эффективным регулятором общественных отношений. На взгляд авторов, именно этим определяется интерес правоведов к законо­дательной регламентации и организации законотворческого процесса. Анализ научной литературы на тему организации законотворческого процесса в странах дальнего и ближнего зарубежья, а также на территории Российской Федерации позволяет предположить, что структура изучаемого процесса приблизительно одинакова.

В частности, Основным Законом государства (чаще всего это Конституция) определен круг субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, детально регламентированы процедуры внесения на рассмотрение и обсуждение законопроекта, а также подписание законопроекта главой государства, официального опубли­кования и вступления в законную силу принятого нормативного правового акта. Процесс создания нормативного акта, как правило, регламентирован нормативным актом, регулирующим порядок работы законодательных органов власти (в России это Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации, в Украине — Верховная Рада Украины и т. д.).

В данном контексте необходимо отметить, что в современной теории конституционного права представлен подробный анализ не только законодательного процесса России и стран СНГ, но и поря­док организации деятельности законодательных органов. Следова­тельно, представленная правовая материя не может быть предметом изучения в рамках только данной статьи.

Гораздо более актуальным в настоящее время является изучение механизма повышения эффективности действия нормативного правового акта, коим является многоаспектная экспертиза проекта нормативного правового акта.

В связи с этим основной целью представленного исследования является анализ степени регламентации и использования такого демократического института как экспертиза проектов нормативных правовых актов на территории Российской Федерации, а также госу­дарств-стран СНГ, в частности — на территории республики Украина.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. проанализировать понятие «экспертиза»;

2. проанализировать понятие «экспертиза проекта норматив­ного правового акта»;

3. проанализировать степень закрепления и использования такого демократического института как «экспертиза законопроекта».

В целях всестороннего и глубокого анализа такого социального института как экспертиза законопроекта необходимо детально проанализировать сам термин и этимологическую природу термина «экспертиза». Указанная проблематика достаточно хорошо изучена в сфере гуманитарных наук. Например, А.Н. Попов, Н.Л. Хананашвили отмечают, что происхождение термина «экспертиза» связывают с латинским «expertus», что означает «знающий по опыту», «опытный», «испытанный». В общем словоупотреблении под экспертизой традиционно понимают «исследо­вание специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.» [3].

К сожалению, следует отметить, что, несмотря на его устойчи­вость и употребительность, специфику экспертной деятельности все же по-настоящему не отражает. Поэтому в научной литературе уже предпринимались попытки дать обобщенное определение экспертизы как специфического вида деятельности, связанного не только с наукой, но и с другими социальными институтами и сферами жизни общества.

Ю.В. Сидельников предложил следующее определение: «Под экспертизой мы понимаем оценочно-аналитическую деятель­ность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и (или) оценки объектов экспертизы. Среди них — социальные и природные ситуации, программы, проекты, ход и результат деятельности людей или организаций с целью подготовки исходных материалов для обоснования принимаемых решений в условиях частичной неопределенности» [3].

Из приведенного выше четко видно, что толкование понятия «экспертиза» является достаточно полным и позволяет выделить следующие качественные признаки изучаемого явления:

1. экспертиза основана на использовании специальных знаний;

2. их использование выражается в исследовательской деятель­ности (преимущественно оценочно-аналитической направленности);

3. экспертное исследование проводится компетентным лицом — экспертом (т. е. привлеченным специалистом, владеющим необходи­мыми для конкретной экспертизы специальными знаниями);

4. экспертная деятельность имеет процессуальную основу (ее порядок и условия осуществления, как правило, регламентированы);

5. целью экспертного исследования является получение заинтересованными организациями (лицами) объективной информа­ции, необходимой для принятия более обоснованных и точных решений;

6. итоги проведенного экспертом исследования, как правило, отражаются в особом документе — экспертном заключении.

Некоторые ученые дополняют указанный перечень такой характеристикой как наличие специальных знаний, носителем которых является эксперт. Традиционно под «специальными знаниями» понимают именно те знания, которые не относятся к общеизвестным и общедоступным, а которыми владеет лишь ограниченный круг специалистов того или иного профиля.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что экспертиза — это широко известное и хорошо изученное понятие в современной науке. Толкование данного понятия в целом сводится к процедуре исследования, каких либо объективных характеристик явления или предмета, по результатам которой должно быть представлено заключение, подготовленное уполномоченным должностным лицом, обладающим специальными знаниями — экспертом.

Рассматривая указанный термин в фокусе правового поля, необходимо отметить, что в действующем российском законода­тельстве закреплен порядок проведения экспертных исследований в различных сферах жизни общества. Например, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» № 174-ФЗ от 23 ноября 1995 года регулирует отношения в области экологической экспертизы [7] и определяет искомое явление как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Медико-социальная экспертиза — определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма (Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в российской федерации от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ») [6].

Таким образом, можно заключить, что в настоящее время в законодательстве России закреплено нормативное (аутентичное) толкование определенных видов экспертиз. По мнению авторов, это положительная тенденция развития правового государства и установления единого правопорядка в государстве.

К сожалению, в настоящее время отсутствует единое понимание термина «экспертиза законопроекта».

Анализ научной литературы по указанной проблематике позволяет сделать вывод, что в настоящее время в соответствии с ч. 2 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовую экспертизу законопроекта осущест­вляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Экспертиза проводится по следующим направлениям: на предмет соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта [5].

Контент-анализ указанной статьи Регламента показывает, что в тексте статьи отсутствует указание на количественный состав экспертной комиссии, на должностных лиц которой возлагается ответственность за проведение указанной экспертизы. Более того, отсутствуют статусные требования, предъявляемые к экспертам (в частности: возраст, уровень квалификации, опыт работы и др.).

Кроме того, из текста статьи не ясно, кто конкретно (предста­витель каких именно депутатских объединений, комитетов, комиссий либо Совета Государственной Думы) является субъектом права инициировать проведение правовой экспертизы.

Более того, в тексте статьи приведена формулировка «проведение экспертизы в установленный срок», из содержания которой неясно, каков срок проведения экспертизы и на какой период времени он может быть продлен. К тому же в тексте статьи отсутствует указание на срок, в течение которого должно быть подготовлено заключение по результатам проведения экспертизы. Перечисленные выше факторы являются коррупциогенными и впоследствии могут быть основанием для совершения правоприменителем противо­правных деяний с коррупционной составляющей.

Частью 2 ст. 112 Регламента предусмотрено проведение Правовым Управлением Государственной Думы Российской Федера­ции юридико-технической экспертизы законопроекта [5]. Анализируя формулировку «…осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта», можно предположить, что экспертиза такого рода проводится обязательно, хотя это всего лишь предположение. Дефиниция термина «юридико-техническая экспертиза законо­проекта» отсутствует в действующем законодательстве России. Хотя из названия следует, что указанная экспертиза проводится на предмет оценки соблюдения правил оформления проектов нормативных правовых актов и соблюдения требований ГОСТ.

Отсутствие точного предмета исследования экспертизы может отрицательно повлиять на содержание и порядок организации проведения указанного вида экспертизы будущего закона. Это — правовой пробел и, как следствие, несовершенство правовой системы РФ. Кроме того, в тексте анализируемой статьи Регламента имеет место норма о возможности проведения лингвистической экспертизы будущего закона.

Здесь необходимо отметить, что понятие «лингвистическая экспертиза законопроекта» приведено в тексте Регламента Государственной Думы Российской Федерации ч. 7 ст. 121: «…лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-техни­ческих ошибок и ошибок в использовании терминов» [5].

По мнению авторов, здесь приведено вполне приемлемое определение искомого понятия. Тем не менее, рассматривая текст Регламента сквозь призму контент-анализа, нельзя не заметить нарушение структуры документа, поскольку порядок проведения изучаемого вида экспертизы регламентирован в одной статье Регламента, а содержание и назначение этого же вида экспертизы приведено в другой самостоятельной статье этого же документа. Это свидетельствует о нарушении логики изложения нормативного материала и снижает эффективность правового воздействия всего законодательного акта.

Еще одно важное замечание: в тексте ч. 2 ст. 112 Регламента приведена формулировка «…ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта» [5]. Следовательно, имеет место элемент усмотрения правового регулирования, что является коррупциогенным фактором.

В настоящее время в российском законодательстве коррупцио­генными факторами указана, в том числе и юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера [5]. Исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов приведен в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 [4].

Указанным нормативным правовым актом утверждены также Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: «Настоящие Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспер­тизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы норматив­ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения» [5].

Из вышеизложенного можно заключить, что в настоящее время в Российской Федерации на самом высоком уровне ведется борьба с коррупцией. Это один из эффективных механизмов построения правового социального государства

В то же время, несмотря на то, что вопросы проведения экспертизы для России в современное время актуальны и основные виды экспертиз обозначены законодательно, в нашей стране не сформированы базовые элементы экспертной деятельности, под которой понимается целостная система организации и проведения экспертизы (в том числе и такие реалии и процедуры, которые предшествуют экспертному исследованию или же связаны с рассмот­рением его итогов) [3]. Более того, экспертиза должна быть независимой и профессиональной [3]. Следовательно, в России необходимо усовершенствовать не только законодательное регулиро­вание вопросов проведения экспертизы законопроектов, но и порядок организации и проведения соответствующих процедур.

Экспертиза законопроектов — механизм создания эффективного закона. Следовательно, элементы экспертной деятельности должны быть отражены в законодательстве и законотворческом процессе каждого демократического государства.

Список литературы:

1. Булаков О.Н. Парламентское право России: учеб. пособие: — М.: Эксмо. 2006. — 656 с.
2. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] / СПС «Консультант+» — Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875
3. Попов А.Н., Хананашвили Н.Л Общественная экспертиза: принципы организации, эффективность — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://eval-net.org/library/brosha5_oe.pdf
4. Постановление Правительства Российской Федерации «Об антикорруп­ционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов норма­тивных правовых актов» от 26 02.2010 года [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://www.rnk.ru/documents/new/document142543.phtml
5. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года [Электронный ресурс] / СПС «Консультант +» — Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/ law/review/lawmaking/reglduma/
6. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ [Электронный ресурс] / СПС «Консультант+». — Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=132981
7. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ / [Электронный ресурс] / «Консультант+». — Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133347