ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В XVIII — НАЧАЛЕ XX вв.

Лазорин Кирилл Борисович

аспирант кафедры теории и истории государства и права
Санкт-Петербургского университета управления и экономики, г. Санкт-Петербург

E-mail: kariera@karierist@mail.ru

Новый этап развития институтов местного управления и самоуправления начинается в XVIII столетии. Следует отметить, что термин «самоуправление» в XVIII в. еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь столетие спустя. Законодательные акты XVIII века, так называемые «Жалованные грамоты» 1785 года, содержат термины «управление» и «внутреннее государственное управление», под которым законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями и в интересах этих сословий. Следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления институционально лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью [1].

Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, приобщения к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а «выжигался каленым железом», приобретая черты какого-нибудь шведского или голландского образца. Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа и наряду с этим — противоречивые попытки вернуть к жизни самодеятельность местных обществ. В отличие от европейской муниципальной практики, городское управление было организовано исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства. Указом от 10 марта 1702 года [6] упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства — губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод, призванные совместно с последними осуществлять управление уездом.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ деятельности по организации и собственно реорганизации и совершенствования государственной службы в тот период свидетельствует, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I, в 1722 г. он ввел в действие подготавливаемый несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Табель установил три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеет не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи, позволим себе заметить, что Петр I ставил перед собой цель — создание «правильного» государства, при котором вся жизнь регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям... Идеал «регулярного государства»... вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни — ее глубокую бюрократизацию [2]. Таким образом, в массовом сознании произошло изменение понятий чувства чести, достоинства и произошла идеализация понятия «чин». Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, метко заметил: «Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин. Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности» [7]. Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни [2].

В эпоху Петра I были также созданы органы, несвойственные русской традиции и исторической практике. Формировались ландраты (название, структура и полномочия которых были заимствованы из практики аналогичных органов при присоединении к России Остзейского края) — выборные органы дворянского самоуправления, которые должны были при взаимодействии с губернаторами, назначаемыми царем, решать все дела территории. Потребность в усилении вертикали власти привела к новой административной реформе. Долгое время просуществовавшие уезды были ликвидированы. По шведскому образцу губернии были разделены на провинции и дистрикты, которыми соответственно руководили воеводы и земские комиссары. Земские комиссары избирались дворянством на один год. По окончании этого срока они должны были отчитываться перед съездом избирателей, которому предоставлялось право cyдить комиссаpa за служебные упущения [3]. Вслед за провинциальной реформой Петр I был вынужден вернуться к сословному управлению и реформировать его все по тому же шведскому образцу. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата, считавшаяся по компетенции и составу сословно-государственным учреждением, формирующимся на основе выборов. Помимо бурмистерской палаты в конце XVII в. — в начале XVIII в. Петром I были созданы новые городские учреждения — ратуша, земские избы, которые формировались на основе выборов, но не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняя роль посредников между посадской общиной и центральной администрацией [2, с. 33].

В ходе реформы 1718—1724 гг. был образован Главный магистрат — орган управления, действовавший как коллегия, которому были подчинены все органы городского самоуправления России. В городах были сформированы специальные органы управления городом — магистраты [3, с. 79.].

Помимо магистратов, в городах существовали посадские сходы — органы местного самоуправления, которые созывались старостами, председательствовавшими на них. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и несли ответственность перед сходом, имевшим право налагать взыскания на указанных должностных лиц. Таким образом, в рассматриваемый период развития Российского государства, органы местного самоуправления и их должностные лица, формально имея статус выборных, фактически были зависимыми от центрального правительства. Существенные изменения в сложившуюся систему были внесены в результате проведения реформ второй половины XVIII в.

Основными документами, регламентировавшими проводимые Екатериной II реформы, были «Жалованная гpaмoтa на права и выгоды городам Российской Империи» 1785 г. [4] и «Городовое положение» 1785 г. [5]. Была предпринята попытка возложить обязанность по осуществлению достаточно большого количества полномочий, осуществляемых центральной властью, на государственные провин­циальные органы и общинные институты. При всей прогрессивности указанной реформы следует отметить и некоторые ее негативные черты: была сохранена прямая зависимость и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления государствен­ной власти; в результате проведения реформы общинные учреждения были включены в вертикаль государственной власти — поэтому презюмировалась ответственность этих учреждений только перед вышестоящими государственными институтами.

Уже к началу XIX века стало общепринятым мнением, что проблема управления городом отнюдь не исчерпывается проблемами местного самоуправления и представляет собой особый интерес. Однако подлинную суть городского управления можно понять только при возможности увязывания ее с проблематикой самоуправления. В проблематике управления городом выделяется множество принципиальных особенностей, наиболее характерной из которых выступает необходимость управления разветвленной коммунальной инфраструктурой. Трансформация термина городское управление в местное самоуправление произошла по причине совмещения в механизме управления городом признаков управляющей и управляемой системы. Управляющая система предполагает наличие иерархически ведущего системообразующего центра, задающего условия и порядок ее разложения на функции и элементы. В управляемой системе условием ее целостности и стабильности является не наличие ведущего, лежащего за границами системы центра, а взаимная адаптация элементов системы к внешнему режиму управления и механизму собственной трансформации.

Вместе с тем, следует отметить, что центральная власть правомерно оставила за собой право контроля за деятельностью и возложением на выборные органы и должностных лиц органов местного самоуправления ответственности в случаях ненадлежащего осуществления или неосуществления ими отнесенных к их ведению полномочий, так как полномочия, осуществлявшиеся указанными органами и должностными лицами, имели в большей или меньшей степени государственно-властный характер. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах. Органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством, начиная с периода введения кормлений. Такой вид ответственности, как ответственность перед населением, имевший, по нашему мнению, место в середине XII века, в последующие столетия отсутствовал. Робкие попытки вернуться к реализации принципа ответственности местного самоуправления перед населением отечественный законодатель начал предпринимать лишь в ходе земских и городовых реформ второй половины XIX столетия.

Список литературы:

1. Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины рода к общине — государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003. 
2. Лотман Ю.М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994.  
3. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Монография. М., 1999. 
4. ПСЗ № I. T. XXII. № 16188.
5. ПСЗ № I. T. XXVI. № 19900.
6. ПСЗ № I. Т. IV. № 1900.
7. Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской Империи. Л., 1977.