К ВОПРОСУ О ПОСТРОЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ В РОССИИ В X—XVII вв.

Лазорин Кирилл Борисович

аспирант кафедры теории и истории государства и права
Санкт-Петербургского университета управления и экономики, г. Санкт-Петербург

E-mail: kariera@

Глушаченко Сергей Борисович

доктор юридический наук, профессор Санкт-Петербургского университета управления и экономики, г. Санкт-Петербург

Российская государственность имеет многовековую историю. Уже на начальном этапе становления княжеской власти она весьма существенно ограничивала власть вождя-князя. С переходом рода в общину родственные (естественные) связи общества слабеют; власть родоначальника становится выборной. Становление качественно иных общественно-политических отношений, связанное с переходом от родоплеменных основ к территориально-общинным принципам управления и самоуправления, происходившим во второй половине IX в. — начале X в., привело к созданию своего рода «двоевластия»:

1.существовало некое собрание представителей восточно­славянских племен, населявших территорию Древней Руси, в последующем эволюционировавшее в общераспространенный коллегиальный самоуправленческий институт славяно-русской демократии и народовластия — вече;

2.повседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально, вероятнее всего, была выборной. Дошедшие до нас сведения о количестве приглашенных князей или выборных лиц посадской администрации, свидетельствуют, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX—X вв., почти треть (14) были приглашены вечем; в Великом Новгороде за период с 1126 по 1400 год было выбрано 275 посадников [2]. Таким образом, подобная двойственность власти сочетала элементы прямого народовластия и представительства (выборности).

В период, предшествовавший призванию на княжение первых варяжских вождей, города (посадские общины) управлялись выборными людьми (в летописных источниках называемых «старейшими мужами, державшими землю», «старцами градскими»), над которыми стояло вече, их выбиравшее. Над пригородным вечем стояло вече старшего города. Сход волости назывался вечем, громадою или копою, и собирался не реже 2—3 раз в год. Волость на своих собраниях-сходках выбирала волостного старосту («старца») и некоторых других «должностных» лиц (например, старшин) [2, с. 25—26].

Волость имела свой выборный крестьянский суд. Одна или несколько деревень составляли сельский мир, сельское общество (сообщество) со своими децентрализованными публичными органами непосредственной и представительной (выборной) демократии — сходом, старостой, десятским. На повсеместно действовавших на Руси с древнейших времен сельских сходах демократическим путем обсуждались, среди прочих, вопросы «отлучки» и «удаления» из общины [7, с. 210—211]. Подобная система местного самоуправ­ления, по существу в своем архаичном виде, просуществовала на Руси не одно столетие, так как даже во второй половине XIX века, констатирует Н.П. Павлов-Сильванский, действительная власть в деревне принадлежала «не представителям царской администрации, а волостным и сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам» [7].

Конец X в.— начало XI в. — важнейший рубеж в истории становления русской национальной государственности и права, публичного управления и местного самоуправления. Помимо существования княжеских вотчин — наследственной собственности князей, происходит формирование вольных общин (Новгород, Псков) — в рамках которой отношения с князем были основаны на свободном договоре. «В Новгороде и Пскове развилась вольная община; в остальных же областях образовалось чисто вотчинное управление» [9]. В них сохраняется одна из древнейших форм народного самоуправления вече — орган, через который осуществлялся суверенитет города-государства.

К середине XII века должность новгородского князя, в отличие от других русских земель, фактически стала выборной. Важнейшим результатом деятельности вечевого собрания являлось избрание князя и заключение с ним «ряда», то есть договора, в котором подробно регламентировались взаимоотношения князя и народа, условия осуществления власти, закреплялись принимаемые на себя князем обязательства (вплоть до ограничения его власти, т. е. возложения ответственности). Как отмечает один из видных дореволюционных исследователей российской государственности В.И. Сергеевич, «договорное начало в княжеских сношениях проходит через всю нашу историю» [8]. Поэтому, вече стояло выше князя, являясь, по мнению Н.И. Костомарова, суверенным государем, владельцем земли, князь же — всего лишь его орган, простой господин, не более [5]. Именно в функции вече входило утверждение и низложение князей. Таким образом, источником княжеской власти являлось волеизъявление народа. Именно поэтому вече могло оказывать активное влияние на князя, отстаивать свои интересы, вносить коррективы в методы, избираемые им для управления республикой, а в случае совершения действий, противоречащих интересам народа, и отстранять князя от власти. Кроме князя новгородское вече выбирало и высших представителей гражданской и военной администрации. На всех выборных должностных лиц распространялось право вече на отрешение и изгнание [1]. Данное право, исходя из способа формирования вече свидетельствует о существовании в указанный период исторического развития института ответственности выборных должностных лиц перед населением. Следует отметить, что важнейшими гарантиями новгородской вольности и самоуправления являлись избрание высшей городской администрации и «ряды» (договоры) с князьями. На территории иных земель Киевской Руси княжеская власть со времен Ярослава Мудрого облекается в «наследственные одежды», пришедшие на смену выборности князей и приглашения их на княжение вечевым собранием, но одновременно, начиная с 40-х годов XII века киевское вече стало играть все более активную роль в избрании князя, выражая свою поддержку или неодобрение в отношении того или иного канди­дата на должность великого киевского князя. Вече было компетентно и имело свой голос в решении вопроса о престолонаследии, а в определенных случаях даже требовало отречения князя, уже находившегося у власти. Продолжают сохраняться и развиваться самобытные формы и традиции функционирования исторически децентрализованных институтов местного — городского, волостного и сельского — самоуправления и сословного строя.

Сохранение сочетания принципов централизации и децентрализации местного управления наблюдается и в Московском централизованном государстве. Основным органом местного управления в России XV в. — первой половины XVII в. стал институт наместников и волостелей, базирующийся на системе кормлений. Вся полнота власти на конкретной территории принадлежала наместнику или волостелю, исполнявшему от имени центральной власти административные и судебные функции — об этом свидетельствуют «Уставные грамоты наместничьего управления», в которых четко были указаны их права, обязанности и ответственность [5, с. 3—49]. В XV в. был введен институт сотских, старост и «добрых людей», что свидетельствует о вмешательстве местного населения в процесс осуществления власти. Порядок их функционирования подробно регламентирован в Судебнике 1497 г. (ст. 38) [1, с. 180].

Управление местными делами осуществляли не сами наместники и волостели, а выбираемые населением сотские и старосты.

Начало коренной реформы местного самоуправления связывают с изданием в период правления Ивана IV «Приговора царского о кормлениях и о службах». Данным актом предусматривалось проведение реорганизации местного самоуправления посредством постепенного сужения полномочий наместников с последующим их перераспределением в пользу выборных губных учреждений [3, с. 52].

В 1551 году указом Ивана IV была упразднена система кормлений и введены земские учреждения, которые избирались на неопределенный срок и не имели всесословного характера. Земская власть осуществлялась выборными населением лицами — земскими старостами («излюбленными головами»), а также земскими дьяками и «лучшими людьми»: целовальниками, земскими судьями. Необходимо отметить, что земская власть имела двойственный характер, так как наряду с осуществлением управления местными делами, она действовала и в интересах государственной власти как ее орган. «Выборные миром старосты несли ответственность за свои служебные ошибки не перед избирателями, а перед центральной правительственной властью. Только в одной грамоте упоминается о том, что местные жители могут сменить старост по своему усмотрению. Об ответственности же старост перед избирателями не говорится нигде. Наоборот, в грамотах встречаются указания на то, что старост ожидает за служебные упущениясмертная казнь “от меня, от царя и великого князя”» [3]. В числе положительных результатов проведенной реформы местного самоуправления исследователи называют предоставление местному населению большей возможности участвовать в управлении местными делами, что в конечном итоге должно было привести к более ответственному поведению местных органов, а также установление принципа выборности, подразумевающего возможность контроля со стороны выборщиков. Однако, возможность осуществления контроля за деятельностью земских учреждений принадлежала, в основном, государству, а не местному населению. Осуществление же надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления со стороны местного населения было ограничено — фактически оно сводилось к процедуре избрания миром (либо не избрания) старосты. Таким образом, служба к земских и губных учреждениях той эпохи выглядит весьма схожей с исполнением государственной повинности.

Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII веке вновь провело реформу местного управления введя должность воеводы, которая замещалась посредством назначения, осуществляемого центральной властью. По отношению к органам местного самоуправления воеводы являлись высшей контролирующей инстанцией. Нередко воевода даже возглавлял органы местного самоуправления, формально сохранив при этом принцип сословной выборности. Таким образом, в рамках приказно-воеводской системы управления произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зато элемент сословной выборности был введен в порядок формирования нового властного органа — Земского Собора. По выражению соборных актов середины и конца XVII века, «земский собор», «земский совет», «вселенский собор» Московского государства представлял собой совокупность двух начал: выборного и невыборного (должностного). Указы предписывали выбирать «лучших людей, добрых, умных и постоятельных», поэтому выборы на местах старались проводить из представителей лучших статей. Избиратели, как правило, считали себя вправе требовать отчета от своего выборного, почему на соборе «не о всех нуждах земских людей по их челобитью государев указ учинен» [6]. Сохранялись органы самоуправления посадской общины — сход и избираемый на нем посадский староста, который являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который должен был его контролировать и наказывать за провинности (вплоть до битья батогами пред всем миром) [4].

Список литературы:

1. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения; Монография. М.; Тула: ТИГИМУС, 1997.
2. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
3. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России (IX—XIX Ст.). Пг., 1917. 
4. Кизеветтер А.А. Посадская община в России XVIII столетия. М., 1903. 
5. Костомаров Н.И. Исторические монографии и исследования. СПб., 1872. Т. 1. «Мысли о федеративном начале Древней Руси». 
6. Латкин В.Н. Земские соборы Древней Руси, их история и организация. СПб., 1885. 
7. Павлов-Сильванский Н.П. Феодализм в России. М., 1988. 
8. Сергеевич В.И. Русские юридические древности. СПб., 1890—1903. Т. 2. С. 120.
9. Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. М., 1856; Чичерин Б.Н. Опыты по истории русского права (Статьи «Еще о сельской общине», «Духовные и договорные грамоты великих и удельных князей»). М., 1858.