Статья опубликована в рамках:
Международной заочной научно-практической конференции «Тенденции развития современной юриспруденции» (Россия, г.Новосибирск, 3 сентября 2012 г.)

Выходные данные сборника:
«Тенденции развития современной юриспруденции»: материалы международной заочной научно-практической конференции. (03 сентября 2012 г.)

ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СТРАН СНГ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

адвокат коллегии адвокатов Великого Новгорода «Защитник»,

г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

Существенное значение для развития административного процесса имеет правильное формулирование и закрепление в кодексах (проектах) принципов административного права и процесса. Систематизация принципов административного процесса является одним из актуальных теоретических вопросов совершенствования института административного права.

Одновременно с выбором и обоснованием концепции административного процесса, которая должна реализовываться на основе соответствия ее целям и задачам рационального и эффективного обеспечения деятельности органов и институтов в административном праве, должны быть проработаны и принципы административного процесса. Формулирование принципов административного процесса является сложной теоретической проблемой. Принципы являются той основой, которая позволяет выстроить в законодательстве систему непротиворечивых норм и положений.

Принципы административного процесса также базируются на общих принципах права — основных, исходных началах, положениях, идеях, выражающих сущность права как специфического социального регулятора. Принципы права воплощают закономерности права, его природу и социальное назначение, представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла [7].

Принципы — это своего рода отправные пункты, показывающие вектор правового регулирования. Они являются более фундаментальными и обобщенными правилами поведения, нежели юридические нормы; обладают значительной устойчивостью и стабильностью, фиксируются преимущественно в конституциях либо важнейших законах. Вместе с тем, так как административное право регулируется как федеральным законодателем, так и субъектом федерации, одним из дискуссионных вопросов является возможность и необходимость предоставления права субъектам федерации регулирования административно-процессуальных отношений. В то же время, законами субъектов Российской Федерации не могут быть установлены принципы организации и функционирования судебной власти, противоречащие принципам, установленным федеральным законом. Как правило, региональные законы об административных правонарушениях либо полностью повторяют принципы, установленные федеральным законом, либо совсем не закрепляют таких принципов, последний случай наиболее распространен в региональном законотворчестве. Авторы полагают, что допустить регулирование субъектами федерации административного процесса не представляется законным и обоснованным, так как судебная система государства является основным и достаточным условием организации административного процесса.

Принципы административного процесса служат своеобразными ориентирами для правоприменительной деятельности. От степени соблюдения этих принципов в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности работы всех органов, физических и юридических лиц в ходе административного производства.

Природа принципов основывается на закономерностях построения и функциях административного процесса как публично-правового, социального и организационного институтов. Объективность этих принципов обусловлена социальной сущностью и социальным предназначением административного права и процесса. Принципы определяют, в конечном счете, характер деятельности и поведения участников административного процесса, охватывают общие закономерности построения, стадии административного процесса, иерархическую структуру построения процесса и административно-процессуальных механизмов.

 Рассмотрим сущность и основные принципы административного процесса на основе анализа Административно-процессуального кодекса Азербайджанской республики (2009 года) [1], Кодекса административного судопроизводства Украины [5], а также проектов Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [9], содержание принципов административного процесса, а также возможные пути регулирования вопросов административной ответственности, в частности — административного судопроизводства.

Необходимо отметить, что перечень принципов не носит закрытый характер, и наряду с основными принципами, указанными во всех Административно-процессуальных кодексах (проектах), в каждом их них определены иные принципы административного процесса. В основном, в кодексах (проектах) выделяются
8—9 принципов, однако в проекте Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] принципы определены более подробно — 21 принцип административного процесса. Этот феномен объясняется, по-видимому тем, что проект кодекса Республики Казахстан регулирует административный процесс как в судебном, так и внесудебном порядке. Необходимо также установить взаимосвязь между принципа административного материального права и принципами административного процесса, рассмотреть их соотношения и отличия (согласно приложения).

В первую очередь, следует отметить, что законодательство устанавливает три группы принципов административного процесса: конституционные, организации судебного процесса и правосубъектности участников административного процесса.

Исследуя принципы, указанные в Административно-процессуальном кодексе Азербайджанской республики [1], Кодексе административного судопроизводства Украины [5], а также проектах Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [9], следует отметить, что только принципы «гласности судебного рассмотрения (разбирательства, административного производства)» и «равенство перед законом и судом» являются общими для всех кодексов (проектов). Именно эти принципы являются конституционными принципами административного процесса.

К конституционным принципам административного процесса авторы относят: принцип гласности и открытости; равенства всех перед законом и судом; законности; верховенства права; языка ведения производства; презумпции невиновности; принципа вины; неприкосновенности личности; гуманизма; неприкосновенности частной жизни; неприкосновенности собственности.

Исходя из представленной классификации принципов (принципов организации судебного процесса) ко второй группе принципов относятся:  состязательность; диспозитивность; обязательность судебных решений; официальное выяснение всех обстоятельств дела; исследование обстоятельств дела; обязанность доказывания; устность судебного рассмотрения; наличие апелляционного и кассационного производства; соразмерность административного правонарушения и наказания; административное усмотрение и осуществление правосудия только судом.

К третьей группе относятся принципы, определяющие правовое положение субъектов в административном процессе: независимость судей; равенство сторон; приоритет интересов гражданина; обеспечение безопасности в ходе административного производства; обеспечение прав на квалифицированную юридическую помощь; освобождение от обязанности давать свидетельские показания; право на обжалование процессуальных действий.

Рассмотрим указанные принципы с точки зрения их реализации при осуществлении административного процесса.

Конституционные принципы административного процесса являются основополагающие принципы для выстраивания всей системы процесса. Данные принципы базируются на основных положениях конституций (основных законов). Под конституционно-правовыми принципами понимаются идеи, которые имеют фундаментальное или важное значение для развертывания конституционно-правового знания и в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли [3, с. 166]. В то же время, в литературе высказывается предложение о нецелесообразности дословного воспроизведения в федеральных законах тех принципов, которые содержатся в Конституции Российской Федерации без их конкретизации применительно к отраслям законодательства. По мнению А.Н. Дементьева и С.В. Кучушкина, в федеральных отраслевых законах необходимо формулировать принципы, которые должны отражать «преломление» конституционных принципов применительно к особенностям нормативного регулирования общественных отношений, являющихся объектом той или иной отрасли законодательства [4].

Принцип законности при организации административного процесса (прописан в Кодексе административного судопроизводства Украины [5], а также проекте Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2]) является основополагающим для всех остальных принципов процессов. Непосредственно данный принцип не закреплен в других кодексах (проектах), однако он действует исходя из иных положений кодексов. Принцип законности составляет основу конституционного строя любого государства. Например, в Российской Федерации принцип законности базируется на часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации [6].

Исходя из принципа законности, можно выделить презумпцию невиновности и конституционности в деятельности судебной системы. Таким образом, презумпцию конституционности деятельности судебной системы следует обозначить как предположение о презумпции невиновности. Следует отметить, что в проекте Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] одновременно с определением презумпции невиновности указан принцип «вины», которые являются взаимоисключаемыми.

Таким образом, принцип законности административного процесса является одним из важнейших принципов деятельности судебных органов при решении вопросов применения мер административной ответственности, обязательность судебных решений.

Исходя из единства правовых и организационных основ административного процесса, представляется целесообразным включить принцип законности во все проекты административно-процессуальных кодексов  и внести соответствующие изменения в кодексы.

Принцип равенства всех перед законом (в отдельных кодексах и судом) сформулирован на основе конституционных норм, установленных основными законами. Например, статьей 2 Конституции РФ регулируются нормы о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» [6]. Государство в данном случае рассматривает данные принципы расширительно, подразумевая под ним и принцип равенства всех перед законом и судом. Таким образом, на судебные органы возлагается задача по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Подтверждение этому можно найти в статье 18 Конституции РФ, в соответствии с которой «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправленияи обеспечиваются правосудием» [6].

Применительно к административному процессу, данный принцип заложен в самом понятии процесса, под которым понимается форма осуществления правосудия, обеспеченных в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (кодексами).

Исходя из этого, можно сделать вывод, что приоритет прав и свобод человека и гражданина как конституционный принцип правосудия предполагает обязательность соблюдения равенства сторон; приоритет интересов гражданина; обеспечение безопасности в ходе административного производства; обеспечение прав на квалифицированную юридическую помощь; освобождение от обязанности давать свидетельские показания; право на обжалование процессуальных действий, их признания, соблюдения и защиты.

Безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина является основополагающим принципом гражданского общества и правового государства [7]. Признание правового статуса субъектов административного процесса, их прав и свобод влечет за собой обязанность соблюдать и защищать их, т. е. делать все возможное для реализации конституционных принципов судопроизводства в правовом государстве.

Реализация данного принципа определяет смысл и содержание  деятельности судей, их независимость, равенство перед законом и судом, учет интересов граждан; удовлетворение их законных требований; правосудность принимаемых решений.

Одним из требований для доступа к правосудию, установленного данными принципами, является установление языка ведения административного производства. Как указывается в проектах Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [9], определяется язык ведения производства. Действующие кодексы такого указания на язык ведения судопроизводства не устанавливают, вместе с тем, все из них содержат понятие перевода и переводчика в административном процессе, что предопределяет необходимость ведения судебного процесса на государственном языке.

Исходя из данного положения, следует остановиться на двух моментах.

Во-первых, проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [9] устанавливает требования к владению государственным языком, без учета случаев, когда язык установлен, несмотря на п. 2 ст. 68 Конституции РФ [6], в соответствии с которым государственные языки субъектов федерации употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Например, проблемы владения двумя государственными языками в Украине, в связи с изменениями республиканского законодательства.

Во-вторых, вышеуказанные проекты административно-процессуальных кодексов, устанавливая требования к языку ведения производства, как одному из обязательных условий судопроизводства, не устанавливают каких-либо специальных процедур обеспечения доступности знания и перевода государственного языка. Можно сделать вывод, что предоставление документов на языке ведения административного производства уже само по себе будет свидетельствовать о владении государственным языком.

Таким образом, представляется целесообразным дополнить перечень принципов указанием на язык ведения административного производства.

В числе принципов административного процесса также следует рассмотреть принципы состязательности; диспозитивности; обязательности судебных решений; официального выяснения всех обстоятельств дела; исследование обстоятельств дела; обязанность доказывания; устность судебного рассмотрения; наличие апелляционного и кассационного производства; соразмерность административного правонарушения и наказания; административное усмотрение и осуществление правосудия только судом.

Одним из основных принципов судебного процесса, в том числе административного процесса всеми Административно-процессуальными кодексами (проектами) указан принцип гласности судебного рассмотрения.

Действительно, обеспечение гласности, доступа к информации о деятельности судов имеет важное значение. В принятой в 2002 году федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002—2010 годы)» [8] отмечались ряд проблем в области информационной доступности органов власти: «Отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти населению, организациям и другим органам государственной власти требуемой информации. Не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями. Интернет не является официальной публикацией и т. д.». Все это, и даже в большей степени, относится и к судебной системе. Открытость деятельности судебных органов играет важную роль в публичных отношениях. В последнее время с развитием информационного общества, реализацией электронных программ, активным использованием Интернета, появилось больше возможностей для ознакомления с деятельностью судебных органов и принятыми решениями по делам, вытекающим из административных правоотношений.

Одним из основных принципов, указанных в административно-процессуальных кодексах (проектах) является также принцип правовой защищенности граждан в административном процессе.

Рассмотрим, какое содержание вкладывают законодатели в данный принцип и как он реализуется (предположительно будет реализован) на практике.

Например, важное значение в Кодексе административного судопроизводства Украины [5] уделяется установлению гарантий верховенства права, наряду с законностью, гласностью и открытостью.

Необходимо отметить, что в Административно-процессуальном кодексе Азербайджанской республики [1] указывается на обязанность суда оказывать содействие участникам процесса, а в проекте  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [9] устанавливается принцип приоритета интересов гражданина.

Широко перечень дополнительных гарантий трактуется в проекте Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2], включает право на:

• принципы неприкосновенности личности и собственности, частной жизни;
• освобождение от обязанности давать свидетельские показания;
• судебная защита прав, свобод и законных интересов лица;
• обеспечение прав на квалифицированную юридическую помощь.

Вместе с тем, следует отметить, что законодатели при подготовке кодексов (проектов) (Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [9]) ставили перед собой различные задачи, что, в конечном счете, отразилось на специальных принципах, указанных в нормативных актах. В частности, Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [9] в статье 3, закрепляя задачи административного производства, указывает о«правильном и своевременном рассмотрении и разрешении административных дел в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, в целях защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителей, а также общественных и государственных интересов от неправомерных решений и действий (бездействия) административных ответчиков», указывает на проблемы реализации принципов федеративного законодательства и определения предмета регулирования и уровня регулирования административно-процессуальных отношений.

Проект Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] расширяет понятие «административного производства», расширительно толкуя процесс как внесудебного, так и судебного порядка. В частности, в статье 8 проекта Кодекса Республики Казахстан указывает, что административное производство защищает нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы человека и гражданина, законные интересы юридических лиц, «укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, а также своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с Кодексом, обеспечение исполнения вынесенного решения.». Таким образом, остается дискуссионным вопрос о месте юридического лица в административном процессе и внесудебные процедуры административного производства.

Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской республики [1], значительно отличается тем, что рассматривает административных процесс только в части экономических споров. В частности, в Административно-процессуальном кодексе Азербайджанской республики приближен к арбитражному процессу, в том числе имеется указание на возможность применения положений Гражданского процессуального кодекса Азербайджанской Республики, что обуславливает применение принципов гражданского материального и процессуального права.

Таким образом, представляется необходимым подготовить проект федерального закона «О судопроизводстве и процессе», определяющего критерии общих и специальных (отраслевых) принципов судопроизводства как основного способа рассмотрения дела в рамках существующих процессуальных форм, и механизма их реализации в особенной части процессуальных кодексов, единуюпроцедуру доказывания, проверкой судебных решений.

Как отмечает Л.А. Прокудина, «целесообразность принятия такого законодательного акта определяется, с одной стороны, использованием тождественных институтов в этих отраслях процессуального законодательства, а с другой — последовательно развивающейся в последнее время тенденцией дифференциации судопроизводства и создания специализированных судов в связи с усложнением и увеличением разнообразия судебных споров» [10, с. 699].

Конституционные принципы судопроизводства, особенности и принципы отраслевого процессуального законодательства, основные критерии и правила определения подведомственности и подсудности дел, возбуждения производства по делу, определения круга лиц, участвующих в деле будут способствовать укреплению законности, правосудия и защиты прав и свобод граждан в административном процессе.