ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ И ОЦЕНКА ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Ивлева Анна Филипповна

канд. юрид. наук, доцент САФУ, г. Архангельск,

E-mail: anna.ivleva@bk.ru

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Проблемы правового регулирования общественного земельного контроля в Архангельской области»), проект № 12-13-29001а.

Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации [3] (далее — ЗК РФ), является участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно данному принципу вышеперечисленные субъекты имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Эффективность реализации рассматриваемого принципа напрямую зависит от наличия в законодательстве определенных механизмов, посредством которых граждане прямо либо косвенно участвуют в решении земельно-правовых вопросов. Такие механизмы содержатся не только в земельном законодательстве, но и в других отраслях, в первую очередь, в законодательстве о градостроительной деятельности, основным источником которого является Градостроительный кодекс Российской Федерации [1] (далее — ГрК РФ).

ЗК РФ содержит положения, которые имеют важное значение с точки зрения реализации права граждан на участие в решении вопросов, затрагивающих права на землю. Речь идет об институте общественного земельного контроля.

Общественный земельный контроль представляет собой эффективный способ обеспечения законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Его роль и значение в настоящее время возрастают в связи с необходимостью повышения качества оказываемых органами власти публично-правовых услуг, а также противодействия коррупции. Кроме того, участие общественных организаций и граждан в осуществлении земельного контроля имеет важное значение для сохранения благоприятной экологической обстановки. Деятельность по предотвращению нарушений земельного законодательства стимулирует надлежащее исполнение всеми правообладателями земельных участков требований по рациональному использованию земель. Наконец, активная позиция граждан и общественных объединений — существенный вклад в дело поддержания земельного правопорядка.

Следует отметить, что ЗК РФ содержит всего одну норму, посвященную общественному земельному контролю, в которой указаны только субъекты контроля и его предмет. В качестве субъектов контроля названы органы территориального общественного самоуправления, другие общественные организации (объединения), а также граждане. Предметом общественного земельного контроля является проверка соблюдения установленного в правовых актах порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные земельным законодательством права и интересы граждан и юридических лиц, а также требований использования и охраны земель.

Каких-либо положений относительно форм общественного земельного контроля ЗК РФ не содержит. Отсутствие в нормах земельного законодательства конкретных форм общественного земельного контроля следует рассматривать двояко. С одной стороны, такая неопределенность порождает трудности в установлении конкретных процедур, которые составляют содержание контроля. С другой стороны, субъекты общественного земельного контроля не ограничены теми конкретными действиями, которые предписал законодатель в качестве вариантов такой контрольной деятельности. Иными словами, тот факт, что в актах земельного законодательства не конкретизированы формы осуществления общественного земельного контроля, позволяет рассматривать его содержание в достаточно широком диапазоне и относить к данному виду контроля самые различные процедуры с участием населения, проводимые по вопросам, имеющим земельно-правовой характер.

Вместе с тем, рассматривая формы общественного земельного контроля, следует более подробно остановиться на такой процедуре как публичные слушания. Интерес к ним в аспекте исследования содержания земельного контроля вызван тем, что при определенных условиях публичные слушания могут рассматриваться как одна из форм такого контроля. Ценность данной формы заключается в ее достаточной урегулированности нормами нескольких отраслей законодательства: земельного, законодательства о местном самоуправлении, законодательства о градостроительной деятельности.

Публичные слушания, являясь одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления в соответствии с главой 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее — Закон о местном самоуправлении), одновременно можно рассматривать в качестве одной из форм осуществления общественного земельного контроля при наличии следующих условий:

1. выносимый на публичные слушания вопрос должен относиться к предмету общественного земельного контроля в соответствии с п. 3 ст. 72 ЗК;
2. инициатива в проведении публичных слушаний должна исходить от населения либо проведение слушаний является обязательным в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При подготовке проекта правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории закон прямо указывает на обязательность проведения процедуры публичных слушаний. Законодательство о градостроительной деятельности содержит отсылочную норму, определяющую, что порядок их проведения должен быть определен уставами муниципальных образований или нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления с учетом общих положений, установленных ст. 28, ч.ч. 13, 14 ст. 31 ГрК РФ.

Очевидно, что публичные слушания, будучи урегулированными нормами различных отраслей законодательства федерального, регио­нального уровней, и, в значительно большей степени, муниципально-правовыми актами, являются основной формой общественного земель­ного контроля. В то же время анализ положений законодательства об охране окружающей среды позволяет выявить еще ряд форм. Например, в ст.ст. 11, 12 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [4] (далее — Закон об охране окружающей среды) закреплен достаточно широкий перечень прав граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды, реализация которых выражена в конкретных действиях, являющихся формами общественного земельного контроля.

Не менее важное значение для определения содержания общественного земельного контроля имеет и Закон о местном самоуправлении, в главе 5 которого обозначены формы непосредствен­ного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Собрания и конференции граждан, правотворческая инициатива, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления могут рассматриваться как формы общественного земельного контроля в тех случаях, когда они инициируются и реализуются в связи с необхо­димостью принятия решения по вопросам, касающимся прав на землю.

Таким образом, несмотря на отсутствие в ЗК РФ норм, подробно регулирующих содержание общественного земельного контроля, для вывода о пробельности нормативно-правового регулирования данного института нет оснований, поскольку системный анализ действующего законодательства свидетельствует о наличии различных процедур и механизмов, которые могут быть отнесены к формам общественного земельного контроля.

Следует отметить, что в настоящее время степень эффективности практической реализации различных форм общественного земельного контроля недостаточно высокая по ряду причин.

В частности, про­цедура общественных слушаний при установлении публичного сер­витута, необходимость проведения которой предусмотрена п. 2 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации [2], не урегулирована нормами ни гражданского, ни земельного законодательства, что приводит к формированию противоречи­вой судебной практики. Отсутствие материалов общественных слуша­ний при рассмотрении дел об обоснованности установления пуб­личных сервитутов разные суды оценивают и как имею­щее, и как не имеющее юриди­ческого значения обстоятельство для разрешения дела по существу.

Еще одним фактором, отрицательно влияющим на практическую эффективность общественного земельного контроля, является то, что в соответствии с п. 3 ст. 31 ЗК РФ граждане, общест­венные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Однако четкие критерии, позволяющие судить о том, затронуты или нет интересы населения предстоящим изъятием и предоставлением зе­мельного участка, в ЗК РФ отсутствуют, равно как и механизм учета мнения населения, которое может быть не однозначным (например, члены гаражного кооператива и их родственники могут быть заинтересованы в строительстве многоэтажного гаража в отличие от остальных жителей многоквартирного жилого дома).

Что же касается закрепления в законодательстве норм о рекомендательном характере результатов публичных слушаний, то эти положения едва ли будут способствовать повышению активности населения и уси­лению гарантий учета его мнения при решении земельно-правовых вопросов. Поэтому представляется необходимым дальнейшее совершенствование механизма участия общественности в принятии властных реше­ний, затрагивающих права на землю, учета мнения и интересов населения органами публичной власти в процессе реализации ими своих полномочий в области земельных отношений.

Список литературы:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). — 2005. — № 1 (часть 1). — Ст. 16.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // СЗ РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
4. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2002. — № 2. — Ст. 133.