КАЗНА В СИСТЕМЕ ПРИЗНАКОВ ГОСУДАРСТВА И РЕАЛИЗАЦИИ ЕГО ФУНКЦИЙ

Родионов Леонид Александрович

канд. юрид. наук, доцент,
заведующий кафедрой гражданского права и процесса
Самарского филиала Московского ГПУ,советник ГГС РФ Iкласса, г. Самара

E-mail: 

Статья посвящена правовому анализу института казны в контексте государства, его признаков и устройства. Отмечая содержание казны государства, ее функции, автор рассматривают казну как один из признаков государства.

 В декабре 2012 года Федеральному казначейству современной России исполнится 20 лет. Миссия Федерального казначейства России — служить государству Российскому, способствуя укреплению устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы Российской Федерации, а также обеспечивая сохранность финансовых средств публично-правовых образований [1, c. 1]

На протяжении все истории развития различных стран, государство как институт и организация всегда отличалось от других субъектов своими специфическими признаками. Их выявление и изучение открывает путь к более глубокому и разностороннему пониманию не только прошлого, но и настоящего нашей страны.

Мыслителями и политическими деятелями разных времен было высказано множество самых различных мнений и суждений об основных признаках государства. Прежде всего, это наличие аппарата власти и управления (система публичной власти). Основным признаком государства является также наличие аппарата принуждения и армия, территория государства, институт гражданства, сфера юрисдикции. Одним из основных признаков государства является суверенитет [6, c. 59].

Государство — это суверенная политико-территориальная организация публичной власти на определенной территории, устанавливающая правопорядок и обладающая аппаратом управления и принуждения, а так же государственной казной.

Признак государственной казны, с существованием которой связаны такие явления как налоги (учрежденные публичной властью поборы с населения взыскиваемые принудительно в установленных размерах и в заранее определенные сроки), внутренние и внешние займы, государственные кредиты, долги государства, то есть все то, что характеризует экономическую деятельность государства и обеспечивает его функционирования. Основная часть доходов федерального бюджета в 2011 году была обеспечена поступлениями по четырем доходным источникам: вывозным таможенным пошлинам, налогу на добавленную стоимость, налогу на добычу полезных ископаемых и налогу на прибыль организаций.

98,8 % общего объема поступлений доходов в федеральный бюджет сформировано за счет доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой [2, c. 30].

В теории марксизма отмечается, что в налогах воплощено экономическое выражение сущности государства, налоги необходимы для содержания разветвленного государственного аппарата, не принимающего непосредственного участия в производстве материальных благ, для содержания публичной власти. Сбор налогов — это один из важнейших способов формирования, пополнения государственной казны.

Первоначально они были необходимы лишь для содержания армии, полиции и других принудительных органов, а также государственного аппарата. Позднее они стали использоваться и на различные осуществляемые государством программы. На протяжении всей истории развития государства налоги имели большое значение для его содержания.

Автор представляет и аргументирует свое видение, что институт казны является также одним из признаков государства.

В дореволюционной цивилистической литературе казна определялась как государство, выступающее в качестве участника гражданских правоотношений [7, c. 153]. Понятие казны разнообразно в юридической литературе. М.Ю. Тихомиров в юридической энцикло­педии дает понятие казны как средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными организациями, составляют государственную казну Российской Федерации. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований являются государственной собственностью.

В ст. 214 ГК РФ дано понятие казны как «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города Федерального значения, автономной области, автономного округа» [4, c. 68] В п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса РФ также закреплено о казне: « Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собствен­ности имуществом, составляющим государственную казну» [3, c. 94]

Само государство выступает субъектом частноправовых отноше­ний как со стороны активной, так и со стороны пассивной. Государство приобретает право собственности на недвижимость и движимость. Госу­дарство становится то кредитором по обязательствам, то должником.

От имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 Гражданского кодекса РФ. Отнесение государственного имущества к федеральной собствен­ности осуществляется в порядке, установленном законом [12, c. 199].

Имущество казны России (государства), составляющее основу национального богатства, как признака государства, является одним из базовых ресурсов государственного регулирования экономики и, в основном, обеспечивает стратегический баланс между потребностями государства (в том числе для обеспечения безопасности, суверенитета и возможностями по пополнению активов), в том числе в условиях финансово-экономического кризиса и обусловленных им нестабиль­ности мировой экономики и колебаний мировых финансовых рынков.

Сущность казны государства раскрыта в функции самого государства: инвестиции, социальная направленность и организационно-управленческая функция выраженная в обеспечении деятельности органов государственной власти, гарантийная функция государства в обеспечении государственным казенным имуществом государственного долга, государственных займов и иных государственных обязательств.

Следует отметить, что сам термин «казна» применяется в двух значениях. С одной стороны казна рассматривается как хранилище имущества (объект правоотношений). Данная трактовка приводится в большинстве действующих законодательных и нормативных актов и другое значение как субъект правоотношений. Автор статьи придерживается данной точки зрения и подробно данный аспект рассматривает в своей кандидатской диссертации «Казна и казначейство по Гражданскому праву РФ» [11, c. 12].

Формирование казны осуществляется, в основном, органами государственной власти различных уровней. В современных условиях развития экономики России, финансы, денежные фонды, государственная казна становятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни, признаком государства

В связи с этим спектр использования дефиниции « Государствен­ная казна» существенно расширяется, а само понятие наполняется новым содержанием, что обусловлено трансформацией социально-экономических отношений, становлением системы российского бюджетного федерализма, разграничением государствен­ной собствен­ности, а так же особенностями участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в финансовых и имущественных правоотношениях.

Необходимо отметить, что государственную казну следует характеризовать еще в нескольких аспектах: в территориальном аспекте, так как государственная казна- это казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации и т. д.

 Об ответственности государства. Согласно ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Тоже имущество данных субъектов, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, а также средства соответствующего бюджета образуют согласно ст. 214 ГК РФ государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации и казну муниципального образования.

Российская Федерация является равноправным наряду с гражданами и юридическими лицами участником гражданских правоотношений.

К данным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей правового положения вышеназванных субъектов.

По общему правилу исполнения судебных актов о взыскании средств с юридических лиц (государства), взыскание в первую очередь обращается на денежные средства должника и только в случае их недостаточности на иное имущество. Сложно, однако, представить совершенное отсутствие денежных средств у Российской Федерации.

В этом смысле нужно согласиться с Р.Е. Артюхиным [1, c. 4] в том, что составной и наиболее ликвидной частью казны являются средства соответствующего бюджета. Именно на них, а не на имущество в натуре судами обращается взыскание по искам, обязанность удовлетворения которых возлагается на Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Возложение ответственности на Государство вызвано тем, что конкретное учреждение, действиями должностных лиц которого причинен вред, может вступить в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган, наделенный государственными полномочиями, поскольку публичные органы и их должностные лица не обладают гражданской правосубъектностью [13, c. 21].

Надлежащим ответчиком по делам о возмещении вреда за счет казны должны признаваться Российская Федерация, субъект Российской Федерации, либо муниципального образования в лице соответствующего финансового органа или иного уполномоченного органа.

Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы и органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 ГК РФ, уполномочены представлять Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальные образования по таким делам. «В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина» [4, c. 128].

Согласно ст. 158 Бюджетного кодекса РФ обязанность выступать от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государствен­ных органов, а также их должностных лиц по подведомственной принадлежности возлагается на органы государственной власти Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям средств. «Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

12.1. отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств; (пп. 12.1 в редакции Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ) [3 c. 158]

3. Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:…» [3, c. 158]

Арбитражные суды исходя из систематического толкования ст.ст. 1069, 1071, 125 ГК РФ полагают возможным применять ст. 158 БК РФ [10, c. 3].

Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [4, c. 280] статья 1081 ГК РФ дополнена пунктом 3.1, в соответствии с которым Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным статьями 1069 и 1070 ГК РФ, а также по решению Европейского Суда по правам человека имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действия­ми (бездействием) которого произведено указанное возмещение.

В соответствии с пунктами 2.1, 2.7, 3.2, 3.4 и 3.7 Приказа Минфина РФ и Федерального казначейства от 25.08.2006 № 114н/9н «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов МФ РФ и интересов Правительства РФ в случаях, когда их представление поручено МФ РФ», в случаях удовлетворения судами исков о возмещении вреда причиненного государственными органами и их должностными лицами за счет казны Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации обращает внимание Управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации о необходимости обращаться в суды с регрессными требованиями к должностным лицам виновным в причинении вреда, а при отсутствии в судебном акте указания на виновное должностное лицо, предпринимать меры, направленные на его установление [9, c. 1].

Казна влияет на осуществление функций государства. Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления государственной казной влечет за собой неурегулированность экономических, гражданско-правовых отношений в стране.

Анализ действующей нормативно-правовой базы по рассматриваемой проблеме, показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующих вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны, не определено понятие государственной казны.

Действующая нормативно-правовая база, регламентирующая отдельные вопросы государственной казны, насчитывают свыше 30 различных документов, включая ГК РФ, отраслевые кодексы, международные договоры и соглашения.

На уровне субъектов Российской Федерации законы о Казне как отдельном институте действуют в 7 регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях Свердловской, Читинской областях и в г. Москве. В основе которых положены статьи Гражданского кодекса Российской Федерации о казне, где отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам [8, c. 227].

Наличие элементов, обеспечивающих органы управления страны полной, точной, своевременной и надежной информации о состоянии экономической обстановки, в том числе о состоянии казны РФ, снижает риск неопределенности при принятии решений на всех уровнях системы государственного регулирования.

Список литературы:

1. Артюхин Р.Е. Об обязательствах РФ за счет средств бюджета. Финансовая газета, 1996, № 37.
2. Артюхин Р.Е. Казначейство России, Доклад «О результатах работы Федерального казначейства в 2011году и основных задачах 2012 года», изд.дом «Бюджет», М, 2012— 232 с.
3. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред.от 03.12.2011) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2012) изд. Проспект, М 2012— 423 с.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред.от 06.12.2011), изд. Эксмо, М 2011 —509 с.
5. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 № 14 — ФЗ (ред. от 30.11.2011) (с изм. и доп., в ступившими в силу с 01.01.2012), изд. Эксмо, М 2011-509 с.
6. Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2011 —459 с.
7. Мейер Д.И. Русское гражданское право. Спб., 1861 —353 с.
8. Пискунов А.А. Доклад Счетной палаты РФ «Анализ формирования гос.казны на федеральном, региональном, муниципальном уровне», М, 2008, 227 с.
9. Письмо МФ РФ «О применении регрессных исков» от 21.03.2012. № 08-05-04/785.2с. Дело № 33-17/2012 УФК по Самарской обл.
10. Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения Арбитражными судами норм Бюджетного Кодекса Российской Федерации» (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 № 17) от 22.06. 2006. № 23, СПС Консультант Плюс: Версия Проф.
11. Родионов Л.А. «Казна и казначейство по гражданскому праву Российской Федерации», дис., к.ю.н., РАГС, М-2001, 196 с.
12. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия, Изд. 6-е., М., 2008- 799 с.
13. Федосеева С. «Казна в ответе», изд. «ЭЖ -Юрист»., 2009., № 17. 21 с.