К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ПРОСТУПКА

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

адвокат коллегии адвокатов Великого Новгорода «Защитник»

 г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

Регулирование административных правоотношений сопровож­дается процессами, которые во многом могут быть рассмотрены как межотраслевое взаимодействие, наблюдается корреспонденция отдельных норм и институтов из одной отраслевой подсистемы в другую. Рассмотрим соотношение понятий «административного правонарушения» и «административного проступка».

Проступок — это форма противоправного поведения субъекта права, причиняющая вред обществу. В отличие от преступления, проступок не представляет общественной опасности, хотя и нарушает правовые предписания государства. Действующее законодательство различает три вида проступков: гражданско-правовые, административно-правовые и дисциплинарные.

Понятие административного правонарушения (проступка) указывалось впервые в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР 1984 года, где отмечалось, что административным правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, которое посягает на государственный или гражданский порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность [1]. Таким образом, под административным правонарушением (проступком) понималось виновное, противоправное и общественно-опасное деяние, которое посягало на установленные правом и обеспеченные административно-правовыми санкциями правила поведение граждан и должностных лиц в сфере государственного управления. Следует отметить, что в КоАП РСФСР понятие "административное правонарушение" и "администра­тивный проступок" отождествлялись, то есть административный проступок не являлся особой разновидностью административных правонарушений, а признавался синонимичным термином.

В действительности, в настоящее время в соответствии со статьей 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3], административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонару­шения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена администра­тивная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Таким образом, существуют определенные специфические (управленческие) отношения, которые охраняются административно-правовыми нормами, и за их нарушение могут привлекаться к административной ответственности как физические, так и юридические лица. Признаки административного правонарушения, закрепленные в праве, в совокупности образуют сложный юридический состав, являющийся единственным основанием административной ответственности правонарушителя. Вместе с тем совокупность признаков административного правонарушения и его юридический состав — явления не тождественные. Они решают разные задачи, у них различное назначение. Однако, следует подчеркнуть, что в действующей редакции в определении отсутствует понятие административного проступка. Законодатель с определенностью указы­вает, что понятие «административного проступка» не тождественно «административному правонарушению», не является определением административного права и не служит основанием административной ответственности, исключив проступок из понятийного аппарата Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, установив отсутствие понятия администра­тивного проступка в законодательстве, тем не менее, можно определить признаки административного проступка: противоправное действие (не может признаваться противоправным действие или бездействие, если таковое не предусмотрено нормой); является виновным действием или бездействием (где вина проходит юридическую оценку); является деянием общественно опасным, то есть таким совершение которого причиняет ущерб.

В юридической литературе высказывалось мнение о том, что общественно опасны лишь некоторые административные проступки, граничащие с преступлениями. Эта точка зрения сводилась к тому, что все проступки общественно опасны, но в меньшей степени, чем преступление. Встречаются утверждения, категорически отрицающие общественную опасность административных проступков, но признающие их вредность. В законе также отсутствует упоминание об общественной опасности проступков как их универсальном свойстве. Однако административные правонарушения посягают на определенные отношения, наносят ущерб правопорядку, а к виновным в их совершении применяются меры государственного воздействия. Напрашивается вывод о том, что административным проступком присуще общественная опасность, но степень ее меньше, чем у преступлений, и в связи с этим на нарушителей налагаются административные взыскания. Квалификация того или иного проступка происходит посредством определения его состава. Состав правонарушения — установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением.

Для разграничения административного правонарушения и проступка основным определяющим понятием является субъект правоотношений. Различают общий и специальный субъект административной ответственности. Специальный субъект — лица, которые обладают особыми правами, осуществляют особый вид деятельности (например, должностные лица), особый субъект - лица несущие ответственность в особом порядке (например, военнослужащие).

Проступок — факт реальной действительности. Состав проступка — логическая конструкция, правовое понятие о нем, отражающее существенные свойства реальных явлений, то есть определенных антиобщественных действий. Законодатель не создает признаков проступков, а лишь отбирает из них существенные, отличительные и конструирует составы. Логическая конструкция закрепляется в праве и становится обязательной частью нормативной основы ответственности. Развитие законодательной техники привело к специализации правовых норм, например, исключение понятия проступка в административном законодательстве РФ. Как законодательная модель правонарушения состав проступка является составной частью его нормативного основания. Он образует гипотезу нормы, устанавливающей административную ответственность, а совершение деяния, содержащего все признаки состава, — фактическое основание наступления ответственности, то есть если лицо совершило нарушение, которое содержит все признаки состава, значит, есть фактическое основание для возникновения деликтного правоотношения.

Всякое деяние выступает как органичное единство внешней деятельности человека и его сознания, объективных и субъективных моментов. В нем различают объект деятельности, ее внешние проявления, субъект и его психическое отношение к деянию. В проступке также имеются четыре элемента (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Отражая это реальное явление, состав проступка конструируют как совокупность признаков четырех сторон (элементов): объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны состава. Каждый элемент состава, в свою очередь, представляет собой систему признаков. Соответственно признаки состава принято делить на четыре группы, характеризующие: объект и субъект проступка, его объективную и субъективную стороны.

Объектом административного правонарушения являются общественные отношения. Определенные деяния потому признаются антиобщественными и запрещаются под угрозой применения административных взысканий, поскольку они причиняют вред существующим общественным отношениям. Объектом административного проступка считается не всякое, а лишь такое общественное отношение, которое охраняется административным взысканием. Административный проступок причиняет вред какому-то конкретному общественному отношению, охраняемому административной санкцией, — непосредственному объекту проступка. Законодательство в ряде случаев признает непосредственным объектом предмет посягательства как элемент конкретного общественного отношения (телефон-автомат, домашнее животное, посевы и т. д.).

Способ совершения проступка представляет собой порядок, форму, последовательность действий, приемы, применяемые нарушителем (скрытая от досмотра передача, хищение путем кражи и т. д.). Действие и способ его совершения соотносятся как род и вид. Субъектом проступка является тот, кто его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок. Очевидно, что само оно в состав не входит, а состав включает в качестве конструктивных те признаки, которые характеризуют исполнителя неправомерного деяния.

По действующему законодательству субъектами нарушений признаются общие и специальные субъекты. Обычно признаки специальных субъектов прямо называются в норме, устанавливающей ответственность, причем нарушение закрепляется в различных отраслях законодательства.

Специальные признаки можно разделить на группы, отражающие особенности труда, служебного положения (должностное лицо, капитан, руководитель предприятия или организации и др.); иные особенности правового статуса граждан (военнообязанный, выборное должностное лицо и др.), если в норме названы специальные признаки субъекта, она устанавливает ответственность лица, которое наряду с общими имеет специальные признаки, то есть эта норма закрепляет ответственность специального субъекта. Субъектом проступка является тот, кто его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок.

Характеристика конкретных действий (либо бездействия), запрещенных административно-правовыми нормами, включается в объективную сторону административного проступка. Главным социальным признаком объективной стороны административного проступка является степень общественной опасности совершаемых правонарушителем действий (или бездействия). В теории административного права такая точка зрения не является общепризнанной. Некоторые авторы, ссылаясь на действующее законодательство, утверждают, что общественная опасность — это материальный признак только одного вида правонарушений — преступлений [3; 4]. Как показывает практика нормотворчества в области юридической ответственности, далеко не все общественно опасные деяния законодатель по тем или иным причинам признает преступлениями, т. е. не со всеми считает нужным бороться мерами репрессии. В зависимости от конкретно-исторических условий, с учетом характера правонарушения и эффективности борьбы с ним теми или иными мерами государственного принуждения, законодатель может квалифицировать одно и то же деяние либо как преступление, либо как административный правонарушение, либо проступок. Однако от того, что законодатель, по каким-либо причинам, не признает того или иного общественно-опасного деяния преступлением, либо административным правонарушением, это деяние не перестает быть общественно опасным. Объясняется это тем, что общественная опасность — это объективно присущее отдельным деяниям качество. Законодатель вправе с учетом социальной значимости деяния запретить его под страхом применения определенной меры правового принуждения, и, в зависимости от реальных возможностей борьбы с ним теми или иными правовыми средствами, объявить его административным правонарушением или преступлением. Вместе с тем, произвольно признавать или не признавать то или иное действие или бездействие общественно опасным законодатель не может, поскольку общественная опасность зависит от характера и социальной значимости самого деяния, а не от взглядов законодателя. Реальная обстановка, например, борьба с коррупцией, заставляет законодателя пересмотреть свое решение по некоторым исключенным из уголовного кодекса деяниям и перевести их из разряда административных правонарушений в преступления. Объективный характер содержания понятия «общественная опасность» обуславливает необходимость оценки этой категории не только с точки зрения законодательства (ибо некоторые деяния, будучи общественно опасными, могут быть не запрещены законом), но с помощью выявления реальных признаков, определяющих содержание и объем этого понятия, определяются как административное правонарушение. С этой точки зрения любые правонарушения, дезорганизующие установленный порядок общественных отношений, или причиняющие ущерб тому или иному общественному интересу, являются вредными для существующего общественного строя в целом, либо в отдельных его звеньях, и тем самым в своей совокупности создают еще более ощутимую угрозу — опасность для существующего строя, его прочности, его дальнейшего укрепления и развития. Общественная опасность имеет объективный характер и поэтому деяние может быть общественно опасным и в том случае, если оно не запрещено нормой права, оно будет общественно опасным, если посягает на общественные отношения, охраняемые правовыми нормами, поскольку при помощи правовых норм государство регулирует наиболее важные для него общественные отношения. Например, в статье 192 ТК РФ [6] о дисциплинарных взысканиях законодатель дает определение дисциплинарного проступка — неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания. К государственным гражданским служащим применяются дисциплинарные взыскания в соответствии со ст. 57 Федерального закона о государственной службе от 27.07.2004 N 79-ФЗ [9], в то же время федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания. При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен. Вместе с тем в трудовом законодательстве не учитывается специальный субъект, совершивший дисциплинарный проступок, не дифференцируется вид и мера наказания.

Отсутствие понятия административного проступка в администра­тивном, трудовом, земельном и ином отраслевом законодательстве, позволяют предположить о возможности квалифицировать как административный проступок все противоправные деяния, которые совершаются специальными субъектами административных, трудовых и иных правоотношений, имеющими статус государственного и муниципального служащего, военнослужащего, руководителя государственного или муниципального предприятия, организации, учреждения, публичного должностного лица — субъекты, наделенные административно-правовыми функциями, доля ответственности которых должна быть «жестче», чем физического лица. Например, деяния, указанные в федеральном законе по борьбе с коррупцией [7], за которые может быть установлена суровая мера наказания, применяемая к коррупционерам, в том числе кратность любого вида наказания, может быть квалифицирована как административный проступок. Применение государственно-принудительных мер, возможно, лишь на строго правовой основе и только за такие деяния, которые прямо запрещены в законе в силу их общественной опасности, таким образом выделение специальных субъектов, совершивших административные проступки, позволит определить ответственность государственных, муниципальных и иных служащих и отграничить деяния от других видов дисциплинарных проступков.

Таким образом, необходимо признать, что административное принуждение, как один из видов государственного принуждения, может быть применено лишь за действие или бездействие, представляющее определенную общественную опасность, поскольку основанием применения данного вида государственного принуждения будет административный проступок — противоправное деяние, которое представляет определенную опасность для существующих общественных отношений, то есть является общественно опасным, например как способствующий коррупционным преступлениям, а также требованиям должного поведения для государственных гражданских и муниципальных служащих.

Противоправность административного проступка может выражаться в нарушении правовых норм законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе к самым различным отраслям права (административному, трудовому, земельному, гражданскому и т. п.), что совершаемое правонарушителем действие или бездействие посягает на конкретные общественные отношения, урегулированные нормами не определенной отрасли права, а только административным законодательством. При этом признание противоправности совершаемого деяния (действия или бездействия) законодатель во многих случаях сможет поставит в зависимость от времени, места, способа, характера совершения деяния, а также насту­пивших в результате деяния вредных последствий, совершения противо­правного деяния в прошлом, его систематичности — неоднократности, повторности, продолжительности (возникновение конфликта интересов, нарушение ограничений занятия определенной деятельностью, предоставление неполной декларации служащего о доходах) и других обстоятельствах совершения административного проступка.

Неотъемлемым элементом административного проступка является его субъект. Субъектами административного проступка могут призна­ваться весьма разнообразные категории лиц, признаваемых субъектами административных проступков с учетом особенностей их правового положения, выполняемых профессиональных функций, государствен­ные и муниципальные служащие и иные специальные субъекты, в частности, должностные лица; лица, выполняющих специальные профессиональные функции. Во-первых, необходимо иметь в виду, что введение понятия «административный проступок» отграничит службу, в том числе военную, гражданскую государственную службу и муниципальную службу от других весьма разнообразные категории лиц по своему правовому положению и содержанию выполняемых ими социальных и профессиональных функций, а также выделит категорию специальных субъектов, обязанных применять меры административной ответственности. Во-вторых, следует учесть, что административная ответственность устанавливается за административные проступки, носящие коррупционный характер, с учетом значимости выполняемых профессиональных и социальных функций.

К первой группе специальных субъектов относятся должностные лица государственной гражданской службы, муниципальные служащие и другие специальные субъекты административных проступков. Например, должностные лица признаются субъектами таких административных проступков, связанных с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, при этом они подлежат административной ответственности не только за собственные действия (или бездействие), но и за действия подчиненных служащих, нарушающих соответствующие правила. За другие же административные проступки не связанные с должностными обязанностями (в частности, совершенные вне службы) они несут административную ответственность на общих основаниях. Действия, связанные с должностными обязанностями (бездействием) должны рассматриваться как административный проступок, ответственность за который наступает независимо от привлечения должностного лица к дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности.

Ко второй группе специальных субъектов относятся военнослужащие; выборные должностные лица и иные лица, руководствующиеся в своей деятельности Уставами государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Для этих лиц установлены определенные ограничения в применении мер административной ответственности, а применение определения «административный проступок» будет способствовать объективности в определении тяжести данного деяния, связанного с выполнением должностных обязанностей. Кроме того, необходимо иметь в виду, что к некоторым специальным субъектам (в частности, военнослужащим, работникам органов внутренних дел, прокуратуры) за совершение административных проступков применяются, как правило, меры не административной, а дисциплинарной ответственности, что приводит к необъективности в квалификации деяний. Следовательно, круг субъектов административных проступков и круг субъектов административных правонарушений не совпадают.

Одним из основополагающих принципов конституционного законодательства в России является принцип презумпции невиновности [4], а также в качестве общего принципа действует презумпция знания законов, поскольку правовые запреты, как правило, совпадают с моральными и поскольку административно-правовые нормы, регулирующие поведение граждан, должностных лиц и организаций, всегда доводятся до сведения тех, кому они непосредственно адресуются: они публикуются для всеобщего сведения, рассылаются, разъясняются в печати, по радио и телевидению и т. п. Однако, если в отдельных конкретных случаях все же будет установлено, что данное должностное лицо не знало и не могло знать какой-либо нормы, охраняемой административной санкцией, то его действия квалифицируются как административный проступок и к правонарушителю применяется или низшая мера административного взыскания, то есть предупреждение, или взыскание не применяется вовсе. В принципе, большинство административных проступков должностных лиц совершаются по неосторожности, когда правонарушитель не осознает общественно опасного характера своих действий, хотя мог и должен был это сделать.

Понятия «административное правонарушение» и «состав административного правонарушения» также не идентичные понятия. Правонарушение — явление реальной действительности, представляет собой конкретное деяние, совер­шаемое в объективном мире. Состав правонарушения — логичес­кая модель (конструкция), нормативное понятие о нем, отражающее типичные признаки, наиболее существенные свойства реаль­ного деяния.

Таким образом, исключенное из административного законодательства понятия «административного проступка», возможно к применению в качестве определения деяния, совершенного государственным гражданским и муниципальным служащим в связи с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции [7; 9; 10], дополнив Кодекс РФ об административных правонарушениях соответствующими разделами, исключив для этой категории «дисциплинарное взыскание», применяемое лишь за нарушения трудовой дисциплины (ст. 59.1. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [9], ст. 27 о дисциплинарной ответственности муниципального служащего Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» [10]) и иным категориям специальных субъектов административных отношений.

Использование понятия «административного проступка» позволит не только в полном объеме учесть деяния различных групп специальных субъектов (государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов), общественную опасность и тяжесть совершенных административных проступков, а также меру ответственности специальных субъектов, не редко отвечающих в порядке нарушения трудовой дисциплины, либо не получившие правовой оценки и освобожденные от административного наказания. Определение «административного проступка» будет способствовать отграничению административных правонарушений с признаками коррупционности и административных проступков, укреплению законности и правопорядка, борьбе с коррупцией.

Список литературы:

1. Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России: история и современность: учебное пособие: по специальности «Государственное и муниципальное управление»/ В.Г. Игнатов. — 5-е изд., доп. и перераб. - Ростов-на Дону : Издательский центр «МарТ», 2010. — 399 c.
2. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // Верховный Совет РСФСР 20.06.1984 г. — [Электронный ресурс] - Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=30941
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
4. Конституция Российской Федерации. — [Электронный ресурс] - Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
5. Самощенко И.С. К вопросу об основании и целях административной ответственности // Ученые записки ВНИИСЗ.— М.— 1965.— № 5.
6. Трудовой Кодекс Российской федерации от 21 июля 2002 года № 87 — ФЗ —  [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
7. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329 // Собрание законодательства РФ — 2008. - № 52 (ч.1). — Ст. 6228; 2011. — № 48. — Ст. 6730
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 382.
9. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
10. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
11. Якуба О.М. О признаках административного правонарушения // Правоведение. — 1964.— № 3.