К  ВОПРОСУ  ОБ  ОБЩЕСТВЕННОМ  КОНТРОЛЕ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  зав.кафедрой  частного  права  Филиала  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

TO  THE  QUESTION  ABOUT  PUBLIC

Andreeva  Lybove

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  head.the  Department  of  private  law  branch  of  Russian  state  University  for  Humanities,  Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  проблемам  организации  общественного  контроля,  субъектам,  уполномоченным  на  осуществление  проверок,  ограничениям  и  порядку  проведения  мероприятий  общественного  контроля. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  problems  of  organization  of  public  control  entities  authorized  to  perform  inspections,  restrictions  and  events  of  social  control.

Ключевые  слова:  общественный  контроль;  порядок;  проверка;  субъекты  общественного  контроля;  объекты  общественного  контроля.

Keywords:  social  control;  order;  check;  subjects  of  social  control;  the  objects  of  social  control.

В  условиях  развития  государственности  в  России  проблема  эффективного  и  многостороннего  контроля  над  деятельностью  властных  структур  приобретает  особое  значение.  Негативные  явления  и  процессы  неизбежно  отражаются  в  деятельности  власти  в  любом  государстве.  «Болезни  роста»  российской  власти:  злоупотребления  полномочиями,  бюрократизм,  коррупция,  усугубляются  возможностью  действовать  по  усмотрению,  низким  профессионализмом,  безнравственностью  властных  субъектов,  духовно-идеологическим  вакуумом  в  обществе.

Вопросы  контроля  в  теории  права  в  настоящее  время  недостаточно  разработаны.  Немногочисленные  исследования  посвящены,  в  основном,  государственному  контролю.  Соответственно,  государственный  контроль,  как  традиционная  функция  государства,  имеет  давние  исторические  корни  и  осуществляется  структурами  государства,  а  система  общественного  контроля  только  формируется.  Следует  согласиться  с  выводом  о  том,  что,  отличительной  особенностью  общественного  контроля  является:  гораздо  меньшая  его  структурированность,  отсутствие  формализации  и  нормативной  регламентации,  нерегулярность  осуществления,  ограниченность  сфер  приложения  [10].  Отсутствие  четкой  правовой  регламентации  общественного  контроля  в  известном  смысле  можно  считать  пробелом,  допущенным  законодателем,  игнорированием  требований  международно-правовых  актов,  закрепляющих  права  и  свободы  человека  и  гражданина,  и  прежде  всего  Всеобщей  декларации  прав  человека  1948  г.  [1],  Международного  пакта  об  экономических,  социальных  и  культурных  правах  человека  1966  г.  [4]  и  др.  Контроль  над  властью  возможен  лишь  в  рамках  демократического  конституционного  государства,  где  власть  ограничена  правом,  доступна,  предсказуема,  эффективна.  Лишь  при  наличии  гражданского  общества  государство  призвано  осуществлять  упорядочение  своих  отношений  с  населением,  взаимоконтроль,  взаимоограничение  государственных  и  негосударственных  органов  и  движений.  В.О.  Лучин  и  Н.А.  Боброва  отмечают,  что  способность  общества  к  контролю  над  властью,  —  признак  гражданского  общества.  Только  контроль,  приобретая  правовые  формы,  способен  подчинить  власть  праву  и  только  при  условии  существования  гражданского  общества  государство  оказывается  «под  правом»  становится  “правовым”»  [3,  с.27].  Таким  образом,  для  осуществления  общественного  контроля  необходимо  как  минимум  два  условия:  наличие  развитого  гражданского  общества,  а  также  такие  условия  взаимодействия  государства  и  гражданского  общества,  в  которых  они  представлены  как  равноправные  субъекты.  Вместе  с  тем,  следует  признать,  что  в  настоящее  время  в  России  отсутствуют  устойчивые  традиции  взаимоотношений  индивида  и  власти,  общества  и  государства.  В  условиях,  когда  гражданское  общество  не  развито,  недостаточно  структурировано,  практически  отсутствуют  дееспособные  субъекты,  которым  под  силу  осуществить  контролирующую  функцию.  Кроме  того,  необходимо  принимать  во  внимание  и  особенности  российского  менталитета  (своеобразное  понимание  свободы,  роли  права  в  жизни  общества  и  традиционно  сложившихся  отношений  к  государству).  Очевидно,  что  в  государственной  сфере  существуют  области,  объективно  «закрытые»  для  общественного  контроля  в  силу  различных  причин  отношения,  регулируемые  законодательством  о  государственной  тайне  и  т.  п. 

Вместе  с  тем,  следует  отметить,  что  отдельные  институты  этой  системы  не  только  реально  существуют,  но  и  успешно  функционируют.  Общественный  контроль  можно  подразделить  на  две  группы.  Первая  представлена  многочисленными  общественными  организациями,  в  частности  по  защите  прав  потребителей,  за  соблюдение  конституционных  прав  и  основных  свобод  человека  и  др.  Вторая  группа  включает  организации,  создаваемые  с  участием  государства  или  при  органах  государственной  власти:  Общественная  палата  РФ,  Комиссия  по  правам  человека  при  Президенте  РФ,  аналогичные  комиссии  при  главах  субъектов  РФ.  Близость  этих  субъектов  к  власти,  к  органам  государства  дает  основания  рассматривать  контроль,  ими  осуществляемый,  не  общественным  в  полном  смысле  этого  понятия.

Таким  образом,  общественный  контроль,  реализуемый  организованно  и  целенаправленно  позволяет  разрешать  возникающие  проблемы  между  гражданами  и  государством  вполне  цивилизованно,  путем  использования  определенных  законом  каналов  взаимодействия  и  взаимной  ответственности,  служит  важнейшим  условием  осуществления  указанного  Конституцией  РФ  принципа  народовластия  [2].

До  вступления  в  силу  Федерального  закона  №  212-ФЗ  «Об  основах  общественного  контроля  в  Российской  Федерации»  [5],  законодателем  были  приняты  отдельные  законы,  регулирующие  сферу  общественного  контроля  в  отдельных  отраслях,  в  частности  Федеральный  закон  №  76-ФЗ  «Об  общественном  контроле  за  обеспечением  прав  человека  в  местах  принудительного  содержания  и  о  содействии  лицам,  находящимся  в  местах  принудительного  содержания»  [9],  Федеральный  закон  от  09.02.2009  №  8-ФЗ  «Об  обеспечении  доступа  к  информации  о  деятельности  государственных  органов  и  органов  местного  самоуправления»  [6],  Федеральный  закон  от  17.07.2009  №  172-ФЗ  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  [7]  и  другие  законодательные  акты.

В  статье  4  Федерального  закона  №  212-ФЗ  «Об  основах  общественного  контроля  в  Российской  Федерации»  указывается:  общественный  контроль  —  это  «деятельность  субъектов  общественного  контроля,  осуществляемая  в  целях  наблюдения  за  деятельностью  органов  государственной  власти,  органов  местного  самоуправления,  государственных  и  муниципальных  организаций,  иных  органов  и  организаций,  осуществляющих  в  соответствии  с  федеральными  законами  отдельные  публичные  полномочия,  а  также  в  целях  общественной  проверки,  анализа  и  общественной  оценки  издаваемых  ими  актов  и  принимаемых  решений»  [5].  Задачи  общественного  контроля,  по  мнению  законодателя,  следующие:  формирование  и  развитие  гражданского  правосознания;  повышение  уровня  доверия  граждан  к  деятельности  государства,  а  также  обеспечение  тесного  взаимодействия  государства  с  институтами  гражданского  общества;  содействие  предупреждению  и  разрешению  социальных  конфликтов;  реализация  гражданских  инициатив,  направленных  на  защиту  прав  и  свобод  человека  и  общественных  объединений;  обеспечение  прозрачности  и  открытости  деятельности  органов  власти;  формирование  в  обществе  нетерпимости  к  коррупционному  поведению;  повышение  эффективности  деятельности  органов  власти  [4].  В  целом  задачи  сводятся  к  созданию  механизмов  работы  гражданского  общества,  двусторонней  обратной  связи  между  обществом  и  государством.  Вместе  с  тем,  в  той  или  иной  степени  данные  задачи  дублируют  положения  других  законов  (например,  пункт  1  статьи  6  Федерального  закона  от  25.12.2008  №  273-ФЗ  «О  противодействии  коррупции»  [8],  пункт  1  статьи  4  Федерального  закона  от  09.02.2009  №  8-ФЗ  «Об  обеспечении  доступа  к  информации  о  деятельности  государственных  органов  и  органов  местного  самоуправления»  [6]).

Следует  отметить,  что  Глава  2  Федерального  закона  №  212-ФЗ  «Об  основах  общественного  контроля  в  Российской  Федерации»  указывает  статус  субъектов  общественного  контроля.  Общественный  контроль  осуществляют:  общественные  палаты  федерального  уровня,  уровня  субъектов  Федерации  и  муниципального  уровня,  общественные  советы  при  федеральных  органах  исполнительной  власти  и  при  органах  государственной  власти  субъектов  Федерации  (законодательных  и  исполнительных),  общественные  наблюдательные  комиссии,  общественные  инспекции,  группы  общественного  контроля.  Перечень  субъектов  открытый.  Субъекты  общественного  контроля  могут  создавать  ассоциации  и  союзы.  Указаны  также  понятия  общественного  инспектора  и  общественного  эксперта  [5].

Права  субъектов  общественного  контроля,  в  целом,  достаточны.  Помимо  осуществления  общественного  контроля  в  формах,  оказанных  законодателем,  контролеры  могут  обращаться  в  суд  в  защиту  прав  неопределенного  круга  лиц,  в  случаях,  предусмотренных  федеральными  законами.  Это  значимое  процессуальное  право,  которое,  однако,  не  обеспечено  ни  Гражданским  процессуальным  кодексом  РФ,  ни  другими  законами,  которые  должны  установить  случаи,  когда  возможна  реализация  права.  Субъекты  общественного  контроля  имеют  право  запрашивать  у  контролируемых  органов  необходимую  информацию,  посещать  эти  органы  в  установленном  порядке,  подготавливать  по  результатам  осуществления  контроля  итоговый  документ  и  направлять  его  в  органы  власти,  при  выявлении  нарушений  прав  и  свобод  человека  направлять  материалы  уполномоченным  по  правам.  Однако  требует  уточнения  вопрос,  чем  все  эти  права  принципиально  отличаются  от  прав  любого  гражданина,  который  также  может  обращаться  в  органы  власти,  запрашивать  интересующую  информацию,  посещать  органы  власти  в  том  же  установленном  порядке.  Обращение  гражданина  обязательно  для  рассмотрения  в  органе  власти,  также  обязательно  ему  должны  дать  ответ,  также  орган  власти  может  дать  отписку  как  гражданину,  так  и  общественным  контролерам.  Вместе  с  тем,  статья  16  Федерального  закона  №  212-ФЗ  «Об  основах  общественного  контроля  в  Российской  Федерации»  закрепляет  обязанность  органов  рассмотреть  итоговые  документы  общественного  контроля;  в  установленных  случаях  они  также  учитывают  предложения,  рекомендации  и  выводы,  содержащиеся  в  этих  документах;  в  установленных  случаях  предложения,  рекомендации  и  выводы,  содержащиеся  в  итоговых  документах,  учитываются  при  оценке  эффективности  деятельности  органов  власти.  О  результатах  рассмотрения  итоговых  документов  органы  должны  дать  ответ  в  течение  30  дней  (такой  же  срок  установлен  для  обращений  граждан),  а  в  случаях,  не  терпящих  отлагательства,  —  незамедлительно  [5]. 

  Федеральный  закон  №  212-ФЗ  «Об  основах  общественного  контроля  в  Российской  Федерации»  закрепляет  следующие  формы  общественного  контроля  (статья  18):  общественный  мониторинг,  общественная  проверка,  общественная  экспертиза,  общественные  обсуждения,  общественные  (публичные)  слушания  и  другие.  Субъекты  общественного  контроля  обязаны  обнародовать  информацию  о  своей  деятельности  и  о  результатах  контроля  [5].  Таким  образом,  Федеральный  закон  №  212-ФЗ  «Об  основах  общественного  контроля  в  Российской  Федерации»  представляет  собой  первый  шаг  на  пути  урегулирования  вопросов  общественного  контроля  и  потребует  принять  огромный  массив  правовых  актов,  что,  в  конечном  счете,  сможет  обеспечить  «прозрачность»  отношений  государства  и  общества.

Список  литературы:

1. Всеобщей  декларации  прав  человека  1948  г.  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
2. Конституция  Российской  Федерации//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
3. Лучин  В.О.,  Боброва  Н.А.  Конституционный  строй  России:  основные  политико-правовые  характеристики  //  Право  и  политика.  —  2003.  —  №  10.  —С.  27.
4. Международного  пакта  об  экономических,  социальных  и  культурных  правах  человека  1966  г.  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
5. Федеральный  закон  №  212-ФЗ  «Об  основах  общественного  контроля  в  Российской  Федерации»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
6. Федеральный  закон  от  09.02.2009  №  8-ФЗ  «Об  обеспечении  доступа  к  информации  о  деятельности  государственных  органов  и  органов  местного  самоуправления»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
7. Федеральный  закон  от  17.07.2009  №  172-ФЗ  «Об  антикоррупционной  экспертизе  нормативных  правовых  актов  и  проектов  нормативных  правовых  актов»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
8. Федерального  закона  от  25.12.2008  №  273-ФЗ  «О  противодействии  коррупции»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
9. Федеральный  закон  №  76-ФЗ  «Об  общественном  контроле  за  обеспечением  прав  человека  в  местах  принудительного  содержания  и  о  содействии  лицам,  находящимся  в  местах  принудительного  содержания»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/  (дата  доступа:  20  ноября  2014  г.).
10. Федоров  В.В.  Общественный  контроль  за  деятельностью  уголовно-исполнительной  системы  как  форма  взаимодействия  гражданского  общества  с  государством.  Автореф.  дисс….  канд.  юрид.  наук.  Владимир,  2006.