ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ  КОРРУПЦИИ  В  БЮДЖЕТНОЙ  СФЕРЕ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  РГГУ,  зав.кафедрой  частного  права  Филиала  РГГУ  в  г.  Великий  Новгород,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

COMBATING  CORRUPTION  IN  THE  PUBLIC  SECTOR

Lybove  Andreeva

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor,  head  of  the  Department  of  private  law  Branch  of  Russian  state  humanitarian  University  in  Velikiy  Novgorod,  Russia,  Velikiy  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  вопросам  противодействия  коррупции  в  бюджетной  сфере,  особенностям  проявлений  коррупциогенности  в  процессе  формирования  бюджета,  исполнения  бюджета,  а  также  проведения  торгов,  закупок  для  государственных  и  муниципальных  нужд. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  combating  corruption  in  the  public  sector,  the  characteristics  of  corruption  in  the  process  of  forming  the  budget,  budget  implementation,  as  well  as  tendering,  procurement  for  State  and  municipal  needs. 

Ключевые  слова:  бюджет;  бюджетный  процесс;  исполнение  бюджета;  государственная  и  муниципальная  закупка;  торги.

Keywords:  budget;  budgeting;  budget;  State  and  municipal  procurement;  tendering.

Механизмы  противодействия  коррупции  в  бюджетной  сфере  связаны  в  особенностями  регулирования  правового  статуса  как  субъектов  правоотношений,  так  и  объектов  в  области  формирования  бюджета,  и  определяются:

1.  Публичностью  образований,  выступающих  в  гражданском  обороте  в  бюджетной  сфере,  характеризующиеся  большими  коррупционными  рисками.  В  соответствии  с  законодательством  по  специальному  поручению  органов  государственной  власти  федерации  и  субъектов  федерации,  местного  самоуправления  материальные  и  финансовые  активы  закрепляются:  за  государственными  (муниципальными)  предприятиями  и  учреждениями  на  праве  хозяйственного  ведения  или  оперативного  управления;  а  средства  бюджета  и  иное  имущество,  не  закрепленное  за  предприятиями  и  учреждениями,  составляющее  государственную  казну  Российской  Федерации,  государственную  казну  субъекта  федерации,  муниципальную  казну  (п.  4  ст.  214,  п.  3  ст.  215  ГК  РФ  [2]),  имущество,  не  закрепленное  за  государственными  (муниципальными)  предприятиями  и  учреждениями,  целиком  и  полностью  принадлежит  собственникам  в  лице  их  компетентных  органов.  В  данном  случае  коррупционный  ряд  представляется  во  множественности  субъектов,  в  том  числе  на  уровне  субъектов  федерации,  муниципалитетов.  Публичность  действий  органов  государственной  власти  и  местного  самоуправления  для  минимизации  коррупционных  рисков  в  части  контроля  бюджетных  отношений,  требует  разработки  механизма,  который  бы  установил  не  только  надлежащий  порядок  учета  средств,  но  и  персонифицировал  передачу  средств  во  исполнение  правовых  актов,  во  избежание  превышения  должностных  полномочий  либо  установления  коррупционных  договорных  отношений.

2.  В  отличии  от  имущественных  отношений,  денежные  средства,  образующие  бюджет  Российской  Федерации,  бюджеты  субъектов  федерации,  управляются  соответствующими  распорядителями  бюджетных  средств  в  рамках  бюджетного  процесса  по  правилам  бюджетного  законодательства  Российской  Федерации,  в  том  числе  кассовое  обслуживание  бюджетной  системы  Российской  Федерации,  предварительный  и  текущий  контроль  за  ведением  операций  со  средствами  федерального  бюджета,  а  также  иные  правоприменительные  функции  по  исполнению  федерального  бюджета  возложены  на  Федеральное  казначейство.  Федеральное  казначейство  открывает  в  банках  счета  по  учету  средств  федерального  бюджета,  устанавливает  режимы  счетов  федерального  бюджета,  открывает  и  ведет  лицевые  счета  распорядителей  и  получателей  средств  федерального  бюджета,  управляет  операциями  на  едином  счете  федерального  бюджета,  подтверждает  его  денежные  обязательства  и  совершает  разрешительную  надпись  на  право  осуществления  расходов  федерального  бюджета  в  рамках  выделенных  лимитов  бюджетных  обязательств  [4].  В  связи  со  сложной  финансово-бюджетной  ситуацией  доходов  федерального  бюджета,  часть  средств  федерального  бюджета,  рассчитанной  при  его  планировании,  поступает  в  стабилизационный  фонд,  который  подлежит  обособленному  учету,  управлению  и  использованию  (гл.  13.1  Бюджетного  кодекса  РФ  [1]).  Средствами  Стабилизационного  фонда  управляет  Министерство  финансов  Российской  Федерации  (п.  5.3.9  Положения  о  Министерстве  финансов  Российской  Федерации  [5]).  Примерно,  такая  же  ситуация  сложилась  в  субъектах  федерации  и  муниципалитетах,  где  бюджеты  постоянно  изменяются,  в  зависимости  от  финансового  благополучия,  причем  глава  субъекта  самостоятельно  принимает  решение,  так  как  в  бюджете  эти  средства  не  были  учтены  и  не  планировались  их  расходы.  Таким  образом,  учет  бюджетных  доходов  и  расходов  средств,  во  многом  становится  не  прозрачным,  минимизируются  публичные  отношения  по  вопросам  обсуждения  и  утверждения  бюджетов  представительными  органами  власти  и  местного  самоуправления,  постоянное  изменение  параметров  бюджетов  не  способствует  обеспечению  общественного  контроля  за  расходованием  средств.  Публичность  процесса  установления  имущественных  отношений  и  бюджета  требуют  выработки  определенности  в  полномочиях  должностных  лиц  соответствующих  уровней,  выработки  дополнительных  регламентных  условий  их  работы  и  контроля.

Среди  других  особенностей  противодействия  коррупции  в  финансовой  бюджетной  сфере  следует  отметить  экспертизу  на  коррупциогенность  нормативных  актов,  принимаемых  в  данной  области.  Следует  разграничить  нормативные  акты,  определяющие  объемы  и  направления  финансирования,  в  соответствии  с  бюджетным  процессом,  от  непосредственно  исполнительно-распорядительных  актов  по  направлению  средств  отдельным  субъектам.  В  этой  части,  во-первых,  следует  обратить  внимание  на  финансирование  государственной  и  муниципальной  собственности  из  средств  соответствующих  бюджетов,  а  там,  где  усматривается  софинансирование  —  указание  долей.  В  этой  связи  необходимо  обратить  внимание  на  следующие  государственные  полномочия:  размещение  заказов  на  поставку  товаров,  выполнение  работ  и  оказание  услуг  для  государственных  нужд;  осуществление  государственного  надзора  и  контроля;  подготовка  решений  о  распределении  бюджетных  ассигнований,  субсидий,  межбюджетных  трансфертов,  а  также  ограниченных  ресурсов;  организация  продажи  приватизируемого  государственного  и  муниципального  имущества,  иного  имущества,  принадлежащего  Российской  Федерации,  субъектам  федерации  и  муниципалитетам,  а  также  права  на  заключение  договоров  аренды  земельных  участков,  находящихся  в  собственности;  подготовка  и  принятие  решений  о  возврате  или  зачете  излишне  уплаченных  или  излишне  взысканных  сумм  налогов  и  сборов,  а  также  пеней  и  штрафов;  подготовка  и  принятие  решений  об  отсрочке  уплаты  налогов  и  сборов;  лицензирование  отдельных  видов  деятельности,  выдача  разрешений  на  отдельные  виды  работ  и  иные  аналогичные  действия;  проведение  государственной  экспертизы  и  выдача  заключений;  возбуждение  и  рассмотрение  дел  об  административных  правонарушениях,  проведение  административного  расследования.

К  «высокой»  степени  участия  должностных  лиц  в  осуществлении  коррупционно-опасных  функций  следует  отнести  лиц,  в  должностные  обязанности  которых  входит:  право  решающей  подписи;  подготовка  и  визирование  проектов  решений;  участие  в  коллегиальных  органах,  принимающих  решения;  составление  акта  проверки,  выдача  предписания  об  устранении  нарушений  и  контроль  за  устранением  выявленных  нарушений;  непосредственное  ведение  реестров,  баз  данных,  содержащих  «коммерчески»  значимую  информацию.  Критериями,  характеризующими  степень  участия  должностного  лица,  осуществляющего  финансово-бюджетные  полномочия,  в  осуществлении  коррупционно-опасных  функций,  могут  служить  следующие  действия:  использование  своих  служебных  полномочий  при  решении  личных  вопросов,  связанных  с  удовлетворением  материальных  потребностей  должностного  лица  либо  его  родственников;  предоставление  не  предусмотренных  законом  преимуществ  (протекционизм,  семейственность)  для  поступления  на  государственную  службу,  на  работу  в  государственную  корпорацию;  оказание  неправомерного  предпочтения  физическим  лицам,  индивидуальным  предпринимателям,  юридическим  лицам  в  предоставлении  публичных  услуг,  а  также  содействие  в  осуществлении  предпринимательской  деятельности.

Признавая  важность  противодействия  коррупции  в  финансовой  сфере,  законодатель  определил  полномочия  всех  органов  государственного  финансового  контроля,  выделил  три  группы  органов  государственной  власти,  осуществляющих  государственный  финансовый  контроль:  органы  государственного  финансового  контроля  законодательных  и  представительных  органов  власти,  органы  государственного  финансового  контроля  исполнительных  органов  власти  и  подразделения  внутреннего  контроля  исполнительных  органов  власти.  Счетная  палата  Российской  Федерации,  а  также  контрольно-счетные  палаты  законодательных  собраний  субъектов  федерации  и  муниципальных  образований,  которые  осуществляют  свои  контрольные  функции  в  пределах  полномочий  соответствующего  уровня  бюджетной  системы.  Вместе  с  тем,  следует  отметить,  что  коррупционные  риски  сосредоточены  именно  на  уровне  местного  самоуправления,  где  счетные  палаты  малочисленны,  наблюдается  регулирование  процесса  контроля  бюджета  силами  депутатских  групп  либо  комиссий,  которые  не  обладают  достаточной  компетенцией,  работают  от  случая  к  случаю,  либо  выполняют  полномочия  формально.  Наоборот  надзорные  органы:  Федеральная  служба  финансово-бюджетного  надзора,  Федеральное  казначейство,  финансовые  органы  субъектов  федерации  и  муниципальных  образований  и  (или)  уполномоченные  ими  органы,  главные  распорядители,  распорядители  бюджетных  средств,  выполняя  свои  полномочия,  имеют  коррупционные  риски,  заложенные  в  должествовании  гражданского  служащего.  В  том  числе,  внутриведомственные  контрольно-ревизионные  отделы,  управления  и  иные  органы,  выполняя  свои  задачи  и  полномочия,  могут  допускать  «близорукость»  при  составлении  планов  проверок.  Противодействие  коррупции  в  сфере  надзора  и  контроля  поддерживается  тем,  что  контрольные  органы  должны  осуществлять  контрольную  деятельность  строго  в  пределах  своих  полномочий,  которые  установлены  законодательством  России  и  иными  нормативно-правовыми  актами,  не  дублируя  полномочия  и  не  подменяя  друг  друга.  Вместе  с  тем,  практика  показывает,  что  проверки  объектов,  возводимых  на  средства  софинансирования,  часто  ставят  органы  контроля  и  надзора  в  затруднительное  положение  и  не  позволяют  эффективно  раскрывать  сложные  коррупционные  схемы. 

Вместе  с  тем  органы  финансового  контроля  за  использованием  средств  бюджета,  средств  государственных  внебюджетных  фондов,  включая  использование  предоставляемых  из  указанных  бюджетов  субвенций,  межбюджетных  и  иных  субсидий,  бюджетных  кредитов,  а  также  материальных  ценностей,  находящихся  в  федеральной  собственности,  путем  проведения  ревизий  и  проверок,  раскрыли  множество  коррупционных  схем  и  установили  основания  привлечения  к  уголовной,  административной,  дисциплинарной  и  гражданской  ответственности.  Бюджетный  Кодекс  РФ  дополнен  новыми  главами  29  и  30  [1],  статьи  которых  увязывают  каждый  вид  бюджетных  нарушений  с  бюджетными  мерами  принуждения  за  их  совершение.  Вместе  с  тем,  требуется  расширить  перечень  субъектов  финансового  контроля,  самостоятельно  исполняющих  решения  о  применении  бюджетных  мер  принуждения,  тем  самым  сократив  сроки  реагирования  на  факты  коррупционных  правонарушений  со  стороны  правоохранительных  органов. 

Иным  фактором  коррупционности  можно  рассматривать  принцип  эффективности  использования  бюджетных  средств,  означающий,  что  при  составлении  и  исполнении  бюджетов  участники  бюджетного  процесса  в  рамках  установленных  БК  РФ  должны  исходить  из  необходимости  достижения  заданных  результатов  с  использованием  наименьшего  объема  средств  (экономности)  и  (или)  достижение  наилучшего  результата  с  использованием  определенного  бюджетом  объема  средств  (результативности).  При  этом  следует  отметить,  что  более  детальное  нормативное  регулирование  вопросов  эффективности  использования  бюджетных  средств,  в  частности,  для  целей  ее  оценки  в  ходе  осуществления  государственного  финансового  контроля  уполномоченными  органами,  в  том  числе  применительно  к  конкретной  расходной  ситуации,  в  настоящее  время  практически  отсутствует.  Законодателю  требуется  дать  определение  понятию  «эффективность  использования  бюджетных  средств»,  а  если  это  нарушение  бюджетного  законодательства  —  «неэффективное  использование  бюджетных  средств».  Таким  образом,  из  толкования  существующих  норм  не  представляется  возможным  оценить  достигнутый  результат,  зачастую  связанный  с  качеством  выполненных  работ  и  услуг.  Это  затрудняет  квалификацию  и  доказывание  неэффективного  использования  бюджетных  средств  как  бюджетного  нарушения,  а,  следовательно,  значительно  сокращает  возможности  защиты  интересов  государства  и  граждан,  что  приводит  к  изменению  квалификации  состава  коррупционного  правонарушения.  Автор  полагает,  что  определение  понятия  «неэффективное  использование  бюджетных  средств»  и  введение  его  в  состав  преступлений  коррупционной  направленности,  сможет  избавить  государство  от  ряда  коррупционных  схем,  будет  способствовать  противодействию  коррупции  в  целом. 

В  настоящее  время  требуются  новые  подходы,  позволяющий  обеспечить  надлежащее  противодействие  коррупционным  финансовым  операциям,  повышение  прозрачности  финансовой  деятельности  хозяйствующих  субъектов  и  совершенствование  механизмов,  обеспечивающих  надлежащий  контроль  за  законностью  принятых  бюджетов  и  их  исполнением. 

Таким  образом,  определение  особенностей  проявления  коррупции  в  области  финансово-бюджетной  сферы  позволит  устранить  коррупционные  риски,  повысить  уровень  открытости  деятельности  органов,  уровень  эффективности  внутреннего  контроля  за  служебной  деятельностью  должностных  лиц,  минимизирует  возможности  проникновения  на  государственную  службу  лиц,  преследующих  противоправные  цели,  возникновения  конфликта  интересов  на  государственной  службе,  позволит  создать  условия  и  обеспечит  участие  институтов  гражданского  общества  и  граждан  в  реализации  антикоррупционной  политики  и  систему  неотвратимости  ответственности  за  виновные  деяния,  которые  привели  к  неэффективному  и  нецелевому  использованию  бюджетных  средств.

Меры  принуждения,  которые  перечислены  в  ст.  282  БК  РФ  [1],  относятся  к  мерам  финансовой  ответственности,  нарушения  бюджетного  законодательства  могут  повлечь  за  собой  применение  и  мер  юридической  ответственности,  и  других  мер  принуждения,  не  имеющих  характера  наказания.

Причем,  предупреждение  о  ненадлежащем  исполнении  бюджетного  процесса  является  мерой  превентивного  характера,  указывающей  о  недолжном  поведении,  незначительном  нарушении  бюджетного  законодательства.  Предупреждение  могут  выносить  руководители  органов  Федерального  казначейства  и  их  заместители,  руководители  органов,  исполняющих  бюджеты  субъектов  РФ  и  местные  бюджеты,  и  их  заместители.

Возможно  и  другое  средство,  как  блокировка  расходов,  которая  представляет  собой  сокращение  лимитов  бюджетных  обязательств.  Данная  мера  ответственности  представляет  собой  невозможность  использовать  выделенные  средства  бюджета,  причем  применяется  на  любом  этапе  исполнения  бюджета.

Применяется  также  изъятие  бюджетных  средств,  которое  носит  правовосстановительный  и  предупредительный  характер,  чтобы  средства  бюджета,  имеющиеся  у  органа  или  организации,  которые  допустили  нарушение,  не  были  растрачены  в  дальнейшем.  Например,  изъятие  в  бесспорном  порядке  бюджетных  средств,  использованных  не  по  целевому  назначению,  предусмотрено  в  ст.  289  БК  РФ  [1]  как  санкция  за  выявленный  факт  нецелевого  использования  бюджетных  средств.  Аналогичной  мерой  представляется  право  приостанавливать  операции  по  счетам  кредитных  организаций.  Данная  мера  заключается  в  том,  что  уполномоченные  органы  имеют  право  приостанавливать  текущие  операции  организаций  и  учреждений,  использующих  денежные  средства  федерального  бюджета. 

Самой  распространенной  санкцией  за  нарушение  бюджетного  законодательства  является  мера  принуждения  в  виде  штрафа.  Взыскание  штрафов  проводится  в  соответствии  с  законодательством  об  административных  правонарушениях.  Согласно  ст.  15.14  КоАП  РФ  [3],  использование  бюджетных  средств  получателем  бюджетных  средств  на  цели,  не  соответствующие  условиям  получения  указанных  средств,  определенным  утвержденным  бюджетом,  бюджетной  росписью,  уведомлением  о  бюджетных  ассигнованиях,  сметой  доходов  и  расходов  либо  иным  документом,  являющимся  основанием  для  получения  бюджетных  средств,  если  такое  действие  не  содержит  уголовно  наказуемого  деяния,  влечет  за  собой  наложение  административного  штрафа  на  должностных  лиц  и  на  юридических  лиц.

В  БК  РФ,  где  наказание  определено  в  виде  штрафа,  содержится  отсылка  к  КоАП  РФ,  а  штраф  является  единственной  мерой  принуждения,  применяемой  к  нарушителям  бюджетного  законодательства  в  судебном  порядке.

К  иным  мерам,  указанным  в  БК  РФ,  следует  отнести,  например,  взыскание  неиспользованных  межбюджетных  трансфертов,  предоставленных  из  федерального  бюджета,  а  также  меры  принуждения,  предусмотренные  в  законах  о  бюджете.  Составы  бюджетных  правонарушений  указаны  в  ст.ст.  283,  289-306  БК  РФ  [1].  Однако,  БК  РФ  детально  не  регламентирует  процесс  привлечения  к  финансовой  ответственности,  который  регулируется  в  основном  на  подзаконном  уровне.  В  случае  выявления  нарушений  бюджетного  законодательства  подразделения  Федеральной  службы  финансово-бюджетного  надзора  выносят  предписания,  которыми  применяются  меры  финансовой  ответственности  за  бюджетные  правонарушения.

В  КоАП  РФ  закреплены  составы  нарушений  бюджетного  законодательства:  нецелевое  использование  бюджетных  средств  и  средств  государственных  внебюджетных  фондов  (ст.  15.14  КоАП  РФ  [3]);  нарушение  срока  возврата  бюджетных  средств,  полученных  на  возвратной  основе  (ст.  15.15  КоАП  РФ  [3])  и  нарушение  сроков  перечисления  платы  за  пользование  бюджетными  средствами  (ст.  15.16  КоАП  РФ  [3]).  При  этом  в  гл.  28  БК  РФ  [1],  содержащей  описание  основных  видов  нарушений  бюджетного  законодательства,  возможность  применения  административной  ответственности  предусмотрена  для  18  нарушений.  Однако,  в  действительности  административная  ответственность  предусмотрена  только  в  отношении  трех  из  них.

В  качестве  меры  административной  ответственности  за  совершение  нарушений  бюджетного  законодательства  выступает  административный  штраф.  Он  установлен  в  твердых  денежных  суммах  и  является  лишением  имущественного  характера,  которое  обязан  претерпевать  нарушитель.

Специфику  уголовной  ответственности  за  нарушения  бюджетного  законодательства  составляет  то,  что  ее  фактическим  основанием  является  преступление,  т.  е.  виновно  совершенное  общественно  опасное  деяние,  запрещенное  Уголовным  кодексом  РФ  под  угрозой  наказания.  Уголовный  кодекс  РФ  устанавливает  ответственность  за  нецелевое  использование  бюджетных  средств  (ст.  285.1  УК  РФ  [6])  и  за  нецелевое  использование  средств  государственных  внебюджетных  фондов  (ст.  285.2  УК  РФ  [6]).

Список  литературы:

1. Бюджетный  Кодекс  Российской  Федерации  /  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http:  //  base.garant.ru  /  (дата  обращения  10.09.14).
2. Гражданский  Кодекс  РФ  (часть  первая,  часть  вторая)  /[Электронный  ресурс]  –  Режим  доступа:  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.09.2014).
3. Кодекс  об  административных  правонарушениях  Российской  Федерации  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.09.2014).
4. «О  Федеральном  казначействе»  Постановление  Правительства  РФ  от  01.12.2004  г.  №  703  /  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http:  //  base.garant.ru  /12137879/  (дата  обращения  10.09.14).
5. «О  Министерстве  финансов  Российской  Федерации»  Постановление  Правительства  РФ  от  30.06.2004  г.  №  329/  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http:  //  femidarf.ru/  base/  12136348/  index.htm  (дата  обращения  10.09.14).
6. Уголовный  Кодекс  Российской  Федерации  /[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://base.consultant.ru/  (Дата  обращения  20.09.2014).