НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

БаймахановаДина Муратовна

д-р.юрид.наук, и.о.профессоракафедры теории и истории государства и права, конституционного и административного права КазНУ им. аль-Фараби, г. Алматы, Республика Казазстан

E-mail: 

Одной из главных задач построения в РК подлинной системы конституционализма является гарантирование, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Среди целой системы государственных органов, выполняющих эту задачу, особое место принадлежит Конституционному Совету РК. Место и значение этого органа обусловлено спецификой его деятельности. Вся деятельность Конституционного Совета напрямую связана с осуществлением конституционного контроля.

В последние годы наблюдается всплеск научного интереса к проблеме конституционного контроля, его понятия, соотношения с конституционным надзором.

«Отсутствие в литературе единого подхода в определении понятия и сущности конституционного контроля связано с тем, что данный институт — весьма сложное и многогранное явление, которое, как замечено, нельзя описать одинаково, используя лишь одну форму его проявления. Ведущие теоретики конституционного права определяют конституционный контроль как:

·проверку законов с точки зрения соответствия их конституции;

·установленную законодательным путем процедуру контроля за соответствием актов Основному Закону государства;

·деятельность парламентов, конституционных судов или специальных органов по проверке соответствия международных соглашений и внутреннего законодательства нормам и принципам конституции, а также действий всех субъектов права по разрешению споров, связанных с компетенцией в государствах с федеративным устройством, определением результатов выборов и референдумов, по оценке конституционности политических партий, по разрешению споров между государственными органами;

·проверку, констатацию и устранение соответствующими правовыми средствами отклонения от конституции и законов и т. д. [1; 2; 3; 4].

Естественно, подобного рода многогранная трактовка значения конституционного контроля имеет полноправное теоретическое обоснование. Ученые выделяют по меньшей мере три основные теории, кардинальные для утверждения необходимости конституционного контроля и реализации его сущности. Теории эти таковы:

·органическая, исходящая из факта рецепции конституции как акта учредительной власти, в соответствие с которым должны быть приведены все другие акты нижестоящих органов власти;

·институциональная, постулирующая соблюдение установленных для органов власти «правил игры», при которой ни один из этих органов не должен превышать свои собственные полномочия, «посягая» тем самым на полномочия других; это правило особенно важно соблюсти с целью сохранности сфер компетенции центра и субъекта федерации;

·естественно-правовая теория, или теория общественного договора, актуализирующая положение о заглавной роли конституции в установлении правил для управляющих и управляемых, в первую очередь гарантии прав человека и гражданина; конституционный контроль здесь призван следить за их соблюдением [5, с. 75].

Все эти теории, взаимно дополняя друг друга, позволяют верно оценить и определить роль и значение конституционного контроля, его необходимость в аспекте защиты конституции, являющейся альфой и омегою в построении современного правового государства» [6, с. 13—14].

В научной литературе нет единого мнения по вопросу о том, как соотносятся между собой термины «конституционный контроль» и «конституционный надзор». Среди множества подходов к вопросу о соотношении названных терминов можно выделить следующие: во-первых, рассмотрение конституционного надзора как вида конституционного контроля; во-вторых, отождествление этих понятий; в-третьих, принципиальное разграничение данных терминов.

Введение в научный оборот термина «конституционный надзор» как одного из видов контроля, по мнению И.Н. Кузнецова [7, с. 10—11], обосновывается нецелесообразностью выделения особой группы субъектов конституционного контроля, полномочия которых ограничиваются опротестованием актов и которые не вправе разрешать споры о конституционности по существу. Сторонники утверждения тождественности данных терминов (Б.В. Щетинин [8, с. 32], А.А. Мишин [9, с. 51—55] и другие) обосновывают свою позицию, главным образом, двумя причинами: во-первых, конституционный контроль и надзор объединены общей целью, которая заключается в осуществлении контроля за соответствием конституции текущего законодательства; во-вторых, он содержится в основе деятельности высших представительных органов, выражающих волю народа.

Серьезные контраргументы сторонникам концепции тождественности понятий конституционного контроля и конституционного надзора представляет третья группа авторов (Т.М. Пряхина [10, с. 53], Ю.П. Еременко [11, с. 16] и другие), принципиально разграничивающих данные термины. По их мнению, единая цель не означает единство методов, при помощи которых эта цель достигается [12, с. 15].

Сторонники третьей позиции отмечают разницу в понятиях «контроль» и «надзор», обращая на это особое внимание. Под контролем они понимают такую систему отношений между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может отменять акты подконтрольного органа.

А надзор — это такая система отношений, при которой надзорный орган может лишь обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку, и, самое большее, может приостановить действие его акта, но отменять или исправлять акт должен сам поднадзорный орган.

Есть и другое понимание соотношения между этими двумя терминами. При этом понимании контроль есть проверка деятельности подконтрольного органа, проводимая контролирующим органом либо выборочно по собственной инициативе, либо по какому-то сигналу, а надзор — постоянное наблюдение за деятельностью поднадзорного органа.

Во избежание терминологических споров и громоздких оговорок условимся, что будем пользоваться в дальнейшем изложении только термином «конституционный контроль», имея в виду любую форму проверки на соответствие конституции актов и действий органов публичной власти, а также общественных объединений, осуществляющих публичные функции или созданных для участия в осуществлении публичной власти [13, с. 72]. Данная точка зрения представляется верной, ее поддерживают также другие исследователи, например, М.С. Бейбитов Следует иметь в виду, что соответствие акта конституции (конституционность акта) — это его непротиворечие ей. Неконституционность акта значит его противоконституционность.

Считается, что сама идея конституционного контроля появилась в начале XVIIвека в Великобритании и была связана с деятельностью Тайного Совета, который признавал законы легислатур (законодательных собраний) колоний недействительными, если они противоречили законам английского парламента, изданным для этих колоний, или общему праву.

Однако конституционный контроль в современном понимании впервые появился в США. В делеМэрбэри против Мэдисона в 1803 г. Верховный Суд под председательством Маршалла объявил, что федеральная Конституция — высший закон страны и любой закон Конгресса, противоречащий Конституции, может быть признан судом неконституционным. Этот пример позднее был заимствован рядом латиноамериканских стран (Бразилией в 1891 г., Уругваем в 1917 г. и др.). До первой мировой войны ему последовали некоторые европейские страны — Норвегия, Греция, Швейцария.

После Iмировой войны в Европе была выработана собственная модель конституционного контроля, которая в настоящее время стала распространяться и на других континентах, в частности на территории бывшего СССР. Во всяком случае ее восприняли все или почти все пост-«социалистические» страны. Идея европейской модели принадлежит австрийскому юристу Гансу Кельзену, участнику разработки австрийского Федерального конституционного закона 1920 г., а затем члену Конституционного Суда этой страны [14, с. 72—73].

Каковы основные задачи конституционного контроля?

1.устранение конфликтов между различными ветвями власти, в частности между исполнительной и законодательной властями. Без осуществления этой задачи немыслимо эффективное действие принципа разделения властей в современных условиях. Такие конфликты часто возникают при осуществлении нормотворческих функций, реализации властных полномочий государственного аппарата управления, и, что особенно важно, в сфере свобод личности, где потенциальная опасность нарушений и злоупотреблений со стороны органов власти и управления чрезвычайно высока.

2.вторая задача конституционного контроля — обеспечение гарантированности прав и свобод граждан, реального равенства граждан.

3.обеспечение надлежащего применения закона, соответствия всех нормативных актов Конституции.

4.толкование норм Конституции.

Конституционный контроль можно классифицировать по различным основаниям.

По времени осуществления конституционный контроль может быть предварительным или последующим, иными словами, превентивным или репрессивным. При предварительном контроле акт проверяется до его вступления в силу (закон до подписания, но после принятия Парламентом). Последующий контроль распространяется на действующие, по крайней мере, официально опубликованные акты.

С точки зрения правовых последствий конституционный контроль может быть консультативным или постановляющим. Решение, принятое в порядке консультативного контроля, обладает моральной, а не юридической силой, — юридически оно никого не обязывает. Решение, принимаемое в порядке постановляющего контроля, общеобязательно: если акт объявлен неконституционным, то он теряет юридическую силу. Чаще всего под конституционным контролем понимается именно постановляющий контроль.

По обязательности проведения конституционный надзор может быть обязательным или факультативным.

В первом случае акт обязательно подвергается конституционному контролю, обычно предварительному. Факультативный контроль осуществляется только в случае заявленной инициативы управомоченного субъекта.

По форме конституционный контроль может быть абстрактным или конкретным. Абстрактный контроль означает проверку конституционности акта или нормы вне связи с каким-либо делом. Предварительный контроль может быть только абстрактным. Конкретный контроль осуществляется только в связи с каким-то, чаще всего судебным, делом, при разрешении которого подлежат применению определенные нормы или акт, оспариваемые с точки зрения конституционности. Конкретный контроль — всегда последующий. Абстрактный контроль имеет определенные преимущества перед конкретным: позволяет шире взглянуть на проблему соотношения оспариваемого акта с конституцией, обеспечивает единство и непротиворечивость контроля. Но конкретный контроль создает лучшие возможности для более или менее оперативной защиты прав человека.

По объему конституционный контроль может быть полным или частичным. Полный контроль охватывает всю систему общественных отношений, урегулированных Конституцией. Частичный контроль распространяется лишь на определенные их сферы, например, на права человека и гражданина.

По содержанию конституционный контроль может быть формальным или материальным. При формальном контроле проверяется соблюдение конституционных условий и требований, относящихся к изданию акта, т. е. входило ли издание акта в компетенцию органа, издавшего его, соблюдены ли процедурные требования, в надлежащей ли форме издан акт. Материальный контроль относится к содержанию акта и означает проверку этого содержания положениям Конституции.

С позиции обратной силы, т. е. действия во времени, тоже есть две формы конституционного контроля. Первая означает, что решение о признании неконституционности имеет обратную силу, то есть нормы или акт, объявленные неконституционными, считаются недействительными с самого начала: с момента их издания или с момента вступления в силу конституционной нормы, которой они стали противоречить. Чаще применяется вторая форма, означающая, что решение о неконституционности действительно только на будущее, а все прежние последствия действия неконституционной нормы или неконституционного акта остаются в силе [15, с. 78—80; 16, с.80—82].

Органами конституционного контроля в зависимости от конституционного закрепления могут быть:

a.глава государства, правительство, Парламент, суды общей юрисдикции, административные суды, которые осуществляют конституционный контроль либо специально наряду с другими своими функциями, либо в ходе осуществления других своих функций;

b.специализированные органы конституционного контроля, которые бывают либо судебными (например, конституционная юстиция во многих европейских странах), либо квазисудебными органами (например, Конституционный Совет во Франции, Конституционный Совет в РК).

Конституционный контроль, осуществляемый Президентом, Парламентом, Правительством и подобными им органами, именуется иногда политическим, ибо указанные органы осуществляют политическую деятельность. Они избираются на определенный отрезок времени, выборы могут полностью изменить их состав и привести к смене политического курса. Поэтому осуществляемый ими конституционный контроль приноровлен к текущим политическим задачам и, следовательно, нестабилен.

Стабильностью обладают судебные и квазисудебные органы конституционного контроля. Существуют две основные системы судебной защиты конституции, выделенные на основе субъектного критерия. Во-первых, эта защита может осуществляться через систему общих судов, составляя одну из функций всех или некоторых из них. Во-вторых, она может быть поручена особому органу — Конституционному Суду, не входящему в систему общих судов. Соответственно, необходимо различать понятие судебного контроля за конституционностью, типичного для США и конституционного правосудия так называемой австрийской модели стран Западной Европы. Следует помнить, что государства этого региона далеки от униформизма и применяемые здесь судебные процедуры по охране Конституции весьма разнообразны. Но существует и общепризнанное и в англо-саксонском, и в континентальном праве положение: правосудие во всех его вариантах имеет конечной целью защиту граждан от произвола и беззакония, главным образом со стороны государственной власти и государственного аппарата управления [17, с. 80—86; 18, с. 76—80; 19, с. 65—73].

Становление и развитие органа конституционного контроля в РК заняло достаточно длительный период. Так как Казахстан долгие годы входил в состав СССР, этот вопрос нельзя рассматривать только с конца 1991 г., то есть с момента обретения независимости Республикой Казахстан. Все эти процессы в союзных республиках и на уровне Союза проходили взаимосвязано, и нельзя отрывать идеи развития конституционного надзора в нашей республике от развития этой идеи в других республиках и в Союзе. Рассмотрим этапы развития органов конституционного контроля в СССР и в РК:

I этап — (середина 20-х — начало 30-х годов). В бывшем СССР в первые годы его образования высший судебный орган Верховный Суд был некоторым образом приобщен к процедуре конституционного контроля, что обеспечивалось в соответствии со ст. ст. 30, 43 (п. 6) Конституции СССР 1924 г. и ст. 2 лит. А Положения о Верховном Суде, изданного в развитие ст. 43 Конституции. Официально функция конституционного контроля закреплялась за 2 органами: Президиумом ЦИК СССР и Верховным Судом Союза «как вспомогательным органом Президиума ЦИК», являющимся как бы консультантом Президиума ЦИК по вопросам конституционности законов. Но, имевшая место в 20-е — начале 30-х годов историческая практика Верховного Суда СССР — как высшего судебного органа общей компетенции, наделенного функциями конституционно-контрольной деятельности и являющегося частью представительной системы — вскоре исчерпала себя и уже с начала 30-х годов функция конституционного контроля в деятельности Верховного Суда практически сводится на нет.

II этап — (середина 30-х — начало 80-х годов). Этот период характеризуется отсутствием своего «советского» судебного и квазисудебного конституционного контроля, а зарубежный опыт успешно критиковался как якобы антидемократический. Но в этот период в советских Конституциях 1936 г. и 1977 г. предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечением соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР относится к ведению «его высших органов государственной власти и управления» (п. «г» ст. 14 Конституции 1936 г., п. 11 ст. 73 Конституции 1977 г.).Кроме этого, в последней Конституции СССР 1977 г. аналогичные функции, причем, о проверке не только конституционности, но и законности, были закреплены и за Президиумом Верховного Совета СССР — постоянно действующим органом Верховного Совета, осуществлявшим в период между его сессиями функции высшего органа государственной власти (п. 4 ст. 121 Конституции СССР 1977 г.). Но на практике эти конституционные нормы не работали.

III этап — (середина 80-х — до развала СССР в 1991 г.). Начиная с начала 80-х гг., можно говорить о постепенном переходе к нормальному, хотя все еще не свободному от узкоклассовых подходов, освещению института зарубежного судебного конституционного контроля, переоценке его опыта с позиций нового политического мышления. В специальной литературе обосновывается огромная значимость института конституционного контроля для эффективного и стабильного функционирования свободных демократических режимов. В указанный период некоторыми советскими авторами стало обосновываться предложение об учреждении специализированного органа конституционного контроля в СССР — либо как органической составной части Верховного Совета, либо как судебного или квазисудебного органа. В 1990 г. на уровне Союза такой орган был создан — Комитет конституционного надзора СССР (его Председателем был С.С. Алексеев). Этот орган работал относительно активно, им были приняты несколько конкретных дел о соответствии Конституции некоторых нормативных актов [167, с. 7—10; 168, с.8—49]. Но в период ГКЧП Комитет проявил крайнюю нерешительность, не принял ни одного более или менее внятного акта, не сделал никаких внятных заявлений, из которых была бы ясна его позиция, за что и подвергся резкой критике впоследствии. На наш взгляд, этот орган не успел (из-за развала Союза) достаточно эффективно поработать.

У нас в республике в соответствии с Законом КазССР от 22 сентября 1989 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию КазССР 1978 г.» также предусматривалось образование аналогичного органа конституционного надзора — Комитета конституционного надзора КазССР. Но этот орган у нас так и не был образован, грянул развал Союза. Республика обрела независимость.

IVэтап — (конец 1991 г. — середина 1995 г.). Этот этап соответствует уже непосредственно развитию нашего республиканского конституционного надзора. Процесс становления и развития суверенитета РК выдвинул на первый план в числе других задач укрепления государственности задачу организации в Казахстане конституционного контроля. Для чего это было нужно? Почему этот вопрос должен был быть решен в числе первоочередных задач?

1.в условиях экономической и политической нестабильности объективно назрела необходимость создания юридических гарантий защиты законных прав и интересов граждан и юридических лиц. Орган конституционного надзора должен был занять в системе юридических гарантий одно из центральных мест.

2.этот орган должен был стать тем арбитром, который будет решать возможные споры и разногласия между различными ветвями власти. В период формирования новых органов представительной, исполнительной и судебной власти эта функция данного органа имела огромное значение.

3.в этот период шло формирование нового массива нормативных актов, актов суверенного Казахстана, этот орган должен был стать последней инстанцией проверки этих актов на соответствие Конституции, на юридическую грамотность.

4.этот орган должен был стать существенным подспорьем в проводимых в республике реформах во всех сферах, помогать в создании наиболее благоприятных условий для этих реформ.

5.создание этого органа должно было укрепить и в сознании наших граждан, и в сознании наших международных партнеров уверенность, что Казахстан следует по демократическому курсу, придерживается общепринятых общечеловеческих ценностей [20, с. 3—5; 21, с. 58—59].

В процессе разработки первой Конституции суверенного государства РК 1993 г. относительно формы органа конституционного контроля были высказаны разные мнения, изучался опыт зарубежных стран (особенно Франции, США, Австрии, Германии). И в Конституции 1993 г. была закреплена судебная форма защиты Конституции, но, естественно, специализированным судебным органом, а не судами общей компетенции. Был образован Конституционный Суд РК, основы организации и деятельности которого были закреплены в разделе IVКонституции «Гарантии соблюдения Конституции», гл. 21 «Обеспечение стабильности Конституции и защита ее положений». Конституционные положения о Конституционном Суде развивали два нормативных акта: Закон РК «О Конституционном Суде РК» от 5 июня 1992 г. (в редакции с изменениями и дополнениями от 15 апреля 1993 г.) и Закон РК «О Конституционном судопроизводстве в РК» от 5 июня 1992 г. (в редакции с изменениями и дополнениями от 15 апреля 1993 г.).

Конституционный Суд РК, хоть и действовал всего около 3-х лет, т. е. совсем недолго, оставил очень заметный след в истории развития республиканского конституционного контроля. Во-первых, он рассмотрел большое количество дел, как по собственной инициативе, так и по инициативе предусмотренных законом лиц. Например, дело «О проверке конституционности Закона РК «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров РК», постановление по нему принято 20 января 1993 г.

Во-вторых, этот состав Конституционного Суда, отличающийся высоким профессионализмом, рассмотрел массу очень сложных с точки зрения специальных знаний дел. Например, дело о проверке конституционности Указа Президента РК от 13 февраля 1992 г. «О чрезвычайных мерах по обеспечению народного хозяйства республики наличными деньгами» (постановление принято 29 декабря 1992 г.).

В-третьих, этот состав Конституционного Суда, отличающийся высокой гражданской ответственностью, не боялся принимать к рассмотрению громкие, очень сложные с точки зрения расстановки политических акцентов дела, и что особенно важно, не боялся принимать конкретные решения, от которых очень многое зависело в нашем государстве, порою даже дальнейшее существование состава высших органов государства. Например, дело о декабрьских событиях 1986 г., дело по иску гражданки Квятковской о неконституционности проведения выборов в Верховный Совет по избирательному округу, по которому она баллотировалась. Конечно, Конституционный Суд не был лишен внутренних противоречий, но это не умаляет его значения.

V этап — (август 1995 г. — по настоящее время).

В соответствии с Конституцией 1995 г. у нас в республике сейчас образован новый орган конституционного контроля — Конституционный Совет. Какова причина того, что у нас в республике сменили Конституционный Суд на Конституционный Совет? Причина одна: наше государство очень молодое, многие органы находятся в стадии развития, поиска оптимального строения и принципов деятельности. Например, Президент Указом от 4 марта 1997 г. «Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов РК» образовал 5 новых органов управления, упразднил 12, Аппарат Правительства преобразовал в Канцелярию Премьер-министра. Орган конституционного контроля не является исключением, он тоже развивается. Поэтому причину преобразования Суда в Совет можно сформулировать так: совершенствование, поиск оптимальной модели органа конституционного контроля. Что мы понимаем под поиском оптимальной модели этого органа?

a.упрощение и демократизация порядка формирования этого органа;

b.уточнение его компетенции, в некоторых сферах она существенно расширена, а некоторых довольно сильно сужена;

c.упрощение процедуры рассмотрения конкретных дел.

Для решения этой триединой задачи и была проведена реформа конституционного контроля в нашей республике.

Списоклитературы:

1. Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. — М., 1968. — С. 324.
2. Маклаков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. Учебное пособие. — М., 1988. — С. 13.
3. Шуберт Т.Э. Понятие и становление конституционного контроля в СССР // Актуальные проблемы правовой перестройки. — М., 1990. — С. 10.
4. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. — М., 1995. — С. 9.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: БЕК, 1996. Т. 1—2. — 757 с.
6. Бейбитов М.С. Институт конституционного контроля в Республике Казахстан: Эволюция и проблемы модернизации. — Алматы, 2005. — С. 10—15, 180.
7. Кузнецов И.Н. Контроль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы // Ученые заметки ВНИИ СЗ. — М., 1979. — С. 10—11.
8. Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. — М., 1969. — С. 32.
9. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Издание пятое. — М.: Белые альвы, 1996. — 398 с.
10. Пряхина Т.М. Концепция конституционного надзора в СССР. — Саратов, 1990. — С. 53.
11. Еременко Ю.П. Нормы советских конституций: Автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. — Саратов, 1968. — С. 16.
12. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: БЕК, 1996. Т. 1—2. — 757 с.
13. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: БЕК, 1996. Т. 1—2. — 757 с.
14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: БЕК, 1996. Т. 1—2. — 757 с.
15. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. ― М.: Проспект, 2007. ― С. 76―82.
16. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: БЕК, 1996. Т. 1—2. — 757 с.
17. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. ― М.: Проспект, 2007. ― С. 76―82.
18. Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). ― М., 1994. ― С. 65―73.
19.  Баишев Ж. Судебная защита Конституции. ― Алматы: Жеті жарғы, 1994. ― С. 3―5.
20.  Караев А.А. Конституционный контроль: Казахстан и зарубежный опыт. Учебное пособие. ― Алматы, 2002. ― С. 58―59, 75―76.