АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТАНДАРТЫ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: СТАНОВЛЕНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Костюк Ольга Николаевна

соискатель Военного университета, г. Москва

E-mail: km11613@yandex.ru

В условиях становления российской государственности, когда происходят глобальные изменения в политической, социальной и экономической сферах жизнедеятельности, особую актуальность приобретают вопросы реформирования системы государственной службы и повышения эффективности государственного управления.

Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 [7] утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», мероприятия которой направлены на создание целостной системы государственной службы Российской Федерации (далее — государственная служба) посредством завершения реформиро­вания ее отдельных видов и формирования высококвалифицированного кадрового состава.

В качестве одной из задач указанной Федеральной программы определена задача по разработке и введению антикоррупционных стандартов на государственной службе в виде установления единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции.

Специфика государственной службы как профессиональной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий госу­дарственных органов и лиц, замещающих государственные должности, предопределяет особый правовой статус государственных служащих в служебных (трудовых) отношениях. Регламентируя правовое положе­ние государственных служащих, порядок поступления на государст­венную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила (требования), что обусловлено целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления, задачами и принципами ее организации и функционирования.

Термин «антикоррупционные стандарты» в отечественном зако­нодательстве впервые был упомянут в 2001 году в проекте феде­рального закона «Основы антикоррупционной политики» [6], согласно ст. 2 которого под «антикоррупционными стандартами» следовало понимать единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы. Проектом федерального закона в ст. 26 «Антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб» предусматривалось, что в целях предупрежде­ния коррупции среди лиц, замещающих государственные должности, должности государственной или муниципальной службы, устанавли­ваются гарантии, ограничения и запреты.

В настоящее время проблема коррупции и ее содержание, по мнению автора, не требует дополнительных разъяснений и уточнений. Очевидно, что коррупция относится к числу наиболее опасных социаль­но-правовых явлений, приводящих к ослаблению государственной власти и ее институтов. К сожалению, можно констатировать также, что коррупция стала одной из характеристик современной действитель­ности, являясь препятствием на пути к формированию качественно нового образа будущей России.

В 90-х гг. коррупция буквально захлестнула формирующуюся систему органов государственной власти, деформировала не только ее структуру, но и кадровый ресурс, что привело к созданию малоэф­фективного механизма государственного управления. Попыткой проти­востоять данной ситуации стало издание Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 362 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» [12], нормами которого устанавливался ряд запретов для служащих государственного аппарата (запреты заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмот­ренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения и получать за это вознаграждения, выполнять иную оплачиваемую работу и др.).

Однако, как показала практика, реализация указанного правового акта Президента Российской Федерации во многом оказалась фиктив­ной, поскольку отсутствовало четкое правовое регулирование целого ряда вопросов, связанных с прохождением государственной службы.

В целях обеспечения функционирования федеральной государст­венной службы в 1993 году издан Указ Президента Российской Феде­рации № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государст­венной службе» [11] (далее — Положение о службе). Положением о службе определены общие нормы о государственной службе, основ­ные принципы ее организации и порядок прохождения. Данный документ, по мнению разработчиков, должен был способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицирован­ных специалистов, стоящих вне экономических и политических влия­ний, и обеспечению стабильности правового положения служащих.

Кроме того, Положением о службе была установлена система запретов и обязанностей для государственных служащих, а именно: государственный служащий был не вправе заниматься предпринима­тельской деятельностью, получать в связи с исполнением должност­ных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и т.д.

Принятый 31 июля 1995 года Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [20] (далее — Федеральный закон об основах службы) стал важным этапом дальней­шего формирования нормативной правовой базы государственной службы. Этот правовой акт уже имел более широкую сферу действия, охватывал службу в государственных органах федерального и регионального уровня, в нем впервые было юридически закреплено определение понятия «государственной службы» как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государствен­ных органов. Также им был установлен правовой статус государствен­ных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государст­венную службу, правовые гарантии, вопросы ответственности, порядок прохождения государственной службы.

В ст. 11 Федерального закона об основах службы впервые закреплен перечень ограничений, связанных с государственной службой антикоррупционного характера. Помимо запрета на занятие предпринимательской деятельностью государственный служащий обязан передавать в доверительное управление на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (акции) в уставном капитале коммерческих организаций [20].

Таким образом, по своему функциональному назначению Федеральный закон об основах службы должен был стать основным законодательным актом, определяющим правовой статус государст­венных служащих независимо от вида государственной службы, на которой они состоят. Кроме того, его принятие явилось важным этапом в становлении отечественного антикоррупционного законодательства.

Вместе с тем, в начале 2000-х гг. отмечалось, что основным препятствием на пути проводимых экономических реформ являлась недостаточная эффективность государственного аппарата [3]. Приори­тетными задачами развития государственного управления были обоз­начены оптимизация системы государственных органов и сокращение осуществляемых ими функций, также отмечалась необходимость разработки механизмов противодействия коррупции.

В рамках модернизации института государственной службы в 2001 году разработана и утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации [2], направ­ленная на повышение ее эффективности в интересах развития гражданс­кого общества и укрепления государства, создание ее целостной системы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.

В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения возможных злоупотреблений Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 [8] утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа, исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание его деятельности.

27 мая 2003 г. принят Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [18] (далее — Феде­ральный закон о системе службы), которым впервые юридически закреп­лена видовая классификация государственной службы и ее деление на самостоятельно обособленные виды (гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу). По своей сути данный закон явился базовым актом, который установил общие принципы и закрепил основы правового регулирования государственной службы в России.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона о системе государственной службы предусмотрено, что правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы [18].

В развитие указанных положений 27 июля 2004 года принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [17] (далее — Федеральный закон о гражданской службе), регламентирующий вопросы прохождения гражданской службы.

Федеральным законом о гражданской службе в ст. 15 установ­лена обязанность гражданского служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать предусмотренные законом запреты [17].

В ст. 16 Федерального закона о гражданской службе установлены ограничения, связанные с гражданской службой, условия, при которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может на ней находиться; ст. 17 предус­мотрены запреты, связанные с гражданской службой [17].

В ст. 18 Федерального закона о гражданской службе перечислены требования к служебному поведению гражданского служащего, которые в целом аналогичны по содержанию общим принципам служебного поведения государственных служащих. Порядок урегули­рования конфликта интересов на гражданской службе установлен ст. 19 Федерального закона о гражданской службе [17].

Также обязанностью гражданских служащих является обязан­ность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательст­вах имущественного характера, закрепленная в ст. 20 Федерального закона о гражданской службе [17].

Кроме того, среди антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы следует выделить административные процедуры, обусловливающие порядок поступления и прохождения гражданской службы, в том числе, проведение конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадровый резерв, аттестаций, квалифика­ционных экзаменов и др.

Позднее практически аналогичная система стандартов служебного поведения государственных служащих была введена в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [13].

Вместе с тем, руководством страны неоднократно отмечалась необходимость принятия специальных законопроектов, направленных на противодействие коррупции. При этом, в качестве одной из главных причин неэффективной борьбы с коррупцией назывались отсутствие федерального закона «О противодействии коррупции» и нормативного определения самого понятия «коррупция».

19 мая 2008 года Президентом Российской Федерации проведено совещание по вопросам противодействия коррупции, где были обозна­чены первоочередные ключевые направления в антикоррупционной работе, итогом которой стало принятие 25 декабря 2008 года Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [15] (далее — Федеральный закон о противодействии коррупции).

Федеральным законом о противодействии коррупции установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организа­ционные основы ее предупреждения и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а в ст. 7 в качестве меры по ее профилактике названо «введение антикор­рупционных стандартов», то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограниче­ний, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции [15].

Принятие Федерального закона о противодействии коррупции стало своеобразным фундаментом на пути дальнейшего развития законодательной основы противодействия коррупции: в течение нескольких лет были приняты нормативные правовые акты Российской Федерации и органов государственной власти различного уровня, внесены изменения в действующие законодательные акты. Среди них автор выделяет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» [16], с учетом положений которого правовой статус отдельных категорий государственных служащих претерпел значительные изменения. Согласно положениям указанного закона на военнослужащих, служащих органов внутренних дел, сотрудников органов прокуратуры и таможенных органов, судебных приставов распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом о противодействии коррупции» и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона о гражданской службе [16].

Вместе с тем, специалистами отмечается, что внесенные измене­ния привели к появлению некоторых противоречий в действующем законодательстве и требуют пояснений, конкретизирующих установ­ленные антикоррупционные стандарты поведения служащих. В частности, запреты, разработанные в отношении гражданских служащих и распространенные на военнослужащих, не в полной мере отвечают требованиям, предъявляемым к военнослужащим военным законода­тельством. При унификации ограничений, запретов и обязанностей, предусмотренных Федеральным законом о противодействии коррупции, следует учитывать специфику военной службы, а в соответствии с Федеральным законом о системе службы устанавливать данные нормы непосредственно федеральным законодательством о виде государствен­ной службы, при этом учитывая, но не копируя, практику правового регулирования иных видов государственной службы [1].

21 ноября 2011 года в целях совершенствования государственной антикоррупционной политики, а также унификации прав, обязанностей, ограничений и запретов, связанных с государственной службой, Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [14]. В соответствии с данным законом система антикоррупционных ограничений, запретов и обязанностей распространена на государственных и муниципальных служащих, а также лиц, занимающих государственные и муниципаль­ные должности. Кроме того, ряд ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, распространил свое действие на работников государственных корпораций и фондов, а также организаций, создаваемых для выполнения поставленных перед государственными органами задач.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [19] регла­ментированы правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел. При этом в ст. 5 указанного федерального закона установлено, что взаимосвязь службы в органах внутренних дел и государственной службы иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы и принципов ее построе­ния и функционирования, а также посредством установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы [19].

В 2012 году работа по становлению и развитию правовой основы противодействия коррупции и совершенствования государственного управления в области противодействия коррупции была продолжена.

Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 [10] утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 годы. Национальным планом, в том числе предусмотрена подготовка предложений о порядке распространения антикоррупцион­ных стандартов, установленных для государственных служащих, на лиц, замещающих должности в организациях, создаваемых Российской Федерацией, и лиц, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

В марте 2012 года по инициативе Президента Российской Федерации подготовлен и направлен на общественную экспертизу проект федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [5]. В ст. 1 законопроекта указано, что в целях противо­действия коррупции устанавливаются правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), и членов его семьи их общему доходу, а также определяются категории лиц, за расходами которых осуществляется контроль, порядок осуществления такого контроля, механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверж­дающих его приобретение на законные доходы.

В пояснительной записке к данному законопроекту отмечается [4], что установленная для государственных служащих, членов их семей и отдельных категорий работников обязанность по предоставлению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера дисциплинирует указанных лиц и является действенной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобре­тается имущество («контроль за расходами»). В этих целях подготовле­ны проекты федерального закона «О контроле за соответствием расхо­дов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их дохо­дам», федерального конституционного закона «О внесении измене­ний в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Рос­сийской Федерации» и федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

В соответствии с указанными проектами лица, замещающие госу­дарственные и муниципальные должности, должности государствен­ной и муниципальной службы и отдельные должности в организациях, созданных для реализации государственных функций, обязаны представлять сведения о своих расходах, о расходах членов своих семей, касающихся приобретения объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), а также сведения об источниках получения расходуемых средств.

Проектом устанавливается, что при выявлении в ходе осуществле­ния контроля за расходами обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов указанного лица, члена его семьи их доходам, материалы, полученные в результате контроля, представляются в правоохранительные органы и в обязательном порядке в органы прокуратуры. При получении таких материалов органы прокуратуры обращаются с заявлением в суд об обращении в доход государства объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

В целом, предусмотренные законопроектами меры согласуются с Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 [9], соответствуют требованиям международных конвенций об установлении ответственности за незаконное обогащение. Кроме того, они позволят существенно уменьшить экономическую привлекательность коррупционного поведения и тем самым реально повысить эффективность антикоррупционного механизма.

Список литературы:

1. Козлов В. В. Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы, установленные федеральным законодательством о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2011. № 5. С. 36—40.
2. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496. [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.council.gov.ru/files/journalsf/item/20080303094634.pdf (дата обращения: 16.04.2012).
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год // Российская газета. 2003 год, 17 мая.
4. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».[электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.kremlin.ru/news/14893 (дата обращения 17.04.2012).
5. Проект федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.consultant.ru/obj/file/doc/fz_47244-6.rtf (дата обращения 17.04.2012).
6. Проект федерального закона «Основы антикоррупционной политики».[электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.stopcorruption.ru/item_332.htm (дата обращения 13.04.2012).
7. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации». 2009. № 11. Ст.1277.
8. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.
9. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 16. Ст.1875.
10. Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст.1391.
11. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52.
12. Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 362 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» // Российская газета. 1992 год, 7 апреля.
13. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.
14. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48. Ст. 6730.
15. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч.1). Ст.6228.
16. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6235.
17. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
18. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
19. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49 (ч.1). Ст. 7020.
20. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.