НОВАЯ ТИПОЛОГИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ ПО ДЕЙСТВУЮЩЕМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Точилин Валерий Викторович

заведующий кафедрой гражданского права и процесса НЧОУ ВПО Армавирский лингвистический социальный институт, г. Армавир

E-mail: tvv03051962@mail.ru

Учреждение, как организационно правовая форма в отечественном законодательстве существует достаточно давно. В первоначальном, традиционном значении под учреждением понималось юридическое лицо, созданное одним лицом. Таким образом, учреждение представляло антитезу корпорации — юридическому лицу, учреждаемому двумя и более лицами [5]. Так, Савиньи указывал, что корпорация представляет собой юридическое лицо, проявляющееся в известной сумме отдельных членов, и отличается тем самым от учреждения, которое не имеет такого видимого субстрата, но имеет более идеальное существование, основывающееся на общей достигаемой цели [10, с. 68].

В советское время единого мнения на эту классификацию в цивилистике не сложилось [1, c. 46].

После революции 1917 года, когда в отечественной цивилистике из организационно-правовых форм юридических лиц остались в боль­шинстве своем государственные предприятия и учреждения можно было рассматривать исчезновение классических корпораций (таких, например, как акционерные общества), поскольку предприятия по дан­ному основанию классификации были скорее учреждениями, так как учреждались одним учредителем — государством. Понятно, что на разных этапах социалистического строительства существовали и неко­торые иные организационно-правовые формы юридических лиц, нап­ример, кооперативы, артели, товарищества, многочисленные общест­венные организации, колхозы, которые основывались на членстве их участников в этих организациях. Эти организации как раз и можно было отнести к корпорациям.

За период с 1917 по 1991 годы учреждение, как организационно-правовая форма не имело большого разнообразия, за исключением чисто доктринального деления на «учреждения во властной сфере» и «учреждения в социально-культурной сфере» [3]. После введения в действие ГК РФ 1994 года [4; 8] помимо государственных, появились муниципальные и частные учреждения. Если муниципальные и госу­дарственные учреждения продолжали функционировать, по сути, на прежних, выработанных в советское время, принципах, то частные учреждения выделялись из общего фона: они могли создаваться нес­колькими учредителями, что противоречит традиционному значению понятия «учреждение», когда оно выступает как антитеза понятию «корпорация».

В 2007 году отечественный законодатель принял закон, который ввёл в практическое и научное обращение понятие «автономное учреждение» [7] (далее по тексту — АУ). Таким образом, с 2007 года в отечественном законодательстве, а затем и в практике на один тип учреждений стало больше: наряду с бюджетным ( БУ) и частным (ЧУ), появилось автономное учреждение.

В 2010 году был принят закон (далее — Федеральный закон № 83 — ФЗ [9]), вводящий в оборот понятие «казенное учреж­дение» [9] (далее по тексту — КУ). Таким образом, в настоящее время в отечественном законодательстве существуют четыре типа учрежде­ния: частное, бюджетное, автономное, казенное.

Следует подчеркнуть, что учреждение, как организационно-правовая форма, является единым родовым понятием, распадающимся на четыре типа в зависимости от того, на основании какого закона они созданы. То есть типы учреждений не являются самостоятельными разновидностями юридических лиц. Так, общей нормой, регулирую­щей учреждение как организационно-правовую форму некоммерчес­ких организаций, выступает ст. 120 ГК РФ. В то же время определение бюджетного учреждения, как отмечает автор, можно конкретизировать в ст. 9.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях» [6] в редакции Федерального закона № 83 — ФЗ [4]; определение автоном­ного учреждения дано в п. 1 ст. 2. Федерального закона «Об автоном­ных учреждениях» [7]; определение казенного учреждения можно получить с учетом ст. 6 БК РФ [2] в редакции Федерального закона № 83 — ФЗ [9]; определение частного учреждения приведено лишь в ст.9 Федерального закона «О некоммерческих организациях» [6].

Если проанализировать указанные определения, то можно отме­тить, что в определении бюджетного учреждения в новой редакции исключается ссылка на финансирование из соответствующего бюдже­та, либо бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы расходов и доходов. Определения бюджетного и автономного учреждения становятся практически идентичными. Определение казенного учреждения в настоящее время соответствует понятию бюд­жетного учреждения, которое существовало до внесения изменений в БК РФ по Федеральному закону № 83-ФЗ [9].

Если сравнивать типы учреждений по такой позиции, как право на имущество, то имущество закреплено за всеми типами учреждений на праве оперативного управления. Это означает определенные огра­ничения в правомочиях субъектов права оперативного управления — учреждений.

Так, бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным закрепленным имуществом бюджетное учреждение вправе распоря­жаться самостоятельно, если иное не установлено законом (ст. 298Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9], ст. 9.2Федерального закона «О некоммерческих организациях» [6]).

Автономное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собст­венником на приобретение такого имущества (ст. 298Гражданского кодекса РФ). Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно за исключением внесения имущества в складочный капитал других юридических лиц (ст. 298 Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ[9]; ст. 3Федерального закона «Об автономных учреждениях» [7]).

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (ст. 298Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]).

Режим доходов у всех типов учреждений различен. Доходы бюджет­ных учреждений и приобретенное за счет этих доходов имущество посту­пают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения (ст. 298Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]).

Доходы автономных учреждений поступают в его самостоятель­ное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законом (ст. 298 Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]; ст. 2Федерального закона «Об автономных учреждениях» [7]).

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соот­ветствующий бюджет бюджетной системы РФ (ст. 298Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]; ст. 161Бюджетного кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]).

Одно из основных отличий статуса КУ от статуса БУ, закрепленное в действующем законодательстве, — дополнительное ограничение в виде зачисления доходов от приносящей доход деятельности в бюджет.

БУ осуществляет основную деятельность в соответствии с госу­дарственными (муниципальными) заданиями и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Госу­дарственные (муниципальные) задания для БУ устанавливает учреди­тель. БУ не вправе отказаться от выполнения государственного (муни­ципального) задания. Финансовое обеспечение выполнения государст­венного (муниципального) задания БУ осуществляется в виде субси­дий из соответствующего бюджета.

БУ вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок оплаты устанавливается учредителем. БУ вправе осуществлять виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано.

Финансовое обеспечение деятельности БУ, не связанной с выполнением государственного (муниципального) задания, осуществ­ляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников (ст. 9.2Федерального закона «О некоммерческих организациях» [6] в ред. Федерального закона № 83-ФЗ [9]). БУ с согласия собственника может выступать учредите­лем/участником некоммерческих организаций, хозяйственных обществ (ст. 24Федерального закона «О некоммерческих организациях» [6] в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]).

Основной деятельностью АУ признается деятельность, непо­средственно направленная на достижение целей, ради которых АУ создано. АУ осуществляет в соответствии с государственными (муни­ципальными) заданиями учредителя и обязательствами перед страхов­щиком по обязательному социальному страхованию деятельность, свя­занную с выполнением работ и оказанием услуг. Финансовое обеспе­чение указанной деятельности осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных законом источников.

АУ вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату и на одина­ковых при оказании однородных услуг условиях гражданам и юри­дическим лицам в порядке, установленном федеральными законами.

Помимо указанных видов деятельности АУ вправе осуществлять иные виды деятельности постольку, поскольку это служит достиже­нию целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такие виды деятельности определены его уставом (ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» [7] в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]).

АУ вправе с согласия учредителя быть учредителем или участником некоммерческих и коммерческих организаций (ст. 3Федерального закона «Об автономных учреждениях» [7]).

Финансовое обеспечение деятельности КУ осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основа­нии бюджетной сметы. КУ может осуществлять приносящую доходы дея­тельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятель­ности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (ст. 161Бюджетного кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]).

КУ не может выступать учредителем (участником) других юридических лиц (ст. 24Федерального закона «О некоммерческих организациях» [6] в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]). КУ созда­но для оказания государственных, (муниципальных) услуг. Только для данного типа предусмотрено сметное финансирование из бюджета соответствующего уровня.

Далее осуществим сравнение по критерию ответственности. БУ отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за БУ собствен­ником этого имущества или приобретенного БУ за счет выделенных та­ким собственником средств, а также недвижимого имущества. Собствен­ник имущества БУ не несет ответственности по обязательствам БУ (ст. 120Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]).

АУ отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо цен­ного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных АУ из средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества АУ не несет ответственность по обязательствам АУ. АУ не отвечает по обяза­тельствам собственника своего имущества (ст. 120 Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ[9]; ст. 2Федераль­ного закона «Об автономных учреждениях» [7]).

КУ отвечает по своим обязательствам находящимися в его распо­ряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (ст. 120 Гражданского кодекса РФ в ред. Федерального закона№ 83-ФЗ [9]). Ответственность БУ и АУ ограничена имуществом, которым учрежде­ние может самостоятельно распоряжаться, при отсутствии субсидиар­ной ответственности собственника. Ответственность КУ — денежны­ми средствами, при дополнительной (субсидиарной) ответственности собственника. Что касается частного учреждения, то оно регулируется максимально приближенно к казенному учреждению.

Таким образом, в результате внесения изменений в действующее законодательство об учреждениях Федеральным законом № 83-ФЗ 2010 года [9] имеются четыре типа учреждений, представляющих по существу (и по прямому указанию закона) одну организационно-право­вую форму — учреждение. При этом, практически неизменным с советских времен осталось регулирование лишь одного типа: казенных учреждений.

Сомнительным остается включение в разряд учреждений частных учреждений, учрежденных двумя и более лицами (собственниками). Здесь очевидно необходимо провести ревизию ЕГРЮЛ и предложить привести эти учреждения в соответствие с действующим законо­дательством, либо уменьшив количество учредителей до одного, либо изменив организационно-правовую форму таких учреждений. В противном случае — ликвидировать указанные учреждения в при­нудительном порядке по истечении сроков, установленных законом.

Очевидно, что в трех типах учреждений из четырех имеющихся, прекращено по сравнению с советским временем бюджетно-сметное финансирование и речь теперь в законодательстве идет о финансовом обеспечении их деятельности. Бюджетно-сметное финансирование осталось только для казенных учреждений.

Большое сходство в регулировании БУ и АУ требует рассмот­рения вопроса о целесообразности сохранения обоих этих типов в отечественном законодательстве. С учетом того, что с 2007 года по всей России создано лишь 47 АУ — эта задача выглядит более чем актуальной. Однако, различие состоит между двумя названными типа­ми учреждений в пропорции финансового обеспечения: АУ в большей мере находится на само обеспечении и в меньшей — на субвенциях из бюджетов. Тогда как бюджетные учреждения в большей мере зависят от субвенций и государству это не очень выгодно, хотя не всё в этом мире определяется выгодой.

Список литературы:

1. Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ //Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
3. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М. Л., 1948, 840 с.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ//Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.
5. Кулик А. А. Корпорации в гражданском праве Российской Федерации//Право и политика, 2007, № 7
6. «О некоммерческих организациях» Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 16.11.2011)//Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.
7. «Об автономных учреждениях» Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ//Собрание законодательства РФ, 06.11.2006, № 45, ст. 4626.
8. О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 52-ФЗ//Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3302
9. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения госу­дарственных (муниципальных) учреждений» Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 30.11.2011, с изм. от 06.12.2011)// Собрание законодательства РФ, 10.05.2010, № 19, ст. 2291; Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст. 7039.
10. Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 68.