СПОСОБЫ УЧРЕЖДЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Ившина Ирина Николаевна

канд. юрид. наук, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российской академии правосудия,

 г. Санкт-Петербург

E-mail: irenmah@gmail.com

В истории и теории федерализма устоялось мнение, в соответствии с которым признается два основных способа создания федеративного государства – объединение территориальных частей в федеративное целое и разделение унитарного целого на политико-территориальные части с приданием им  статуса субъектов федерации. Описывая и определяя особенности этих способов представители разных отраслей науки и разных научных школ используют несовпадающие формулировки.

Позицию дореволюционных отечественных государствоведов, признававших только один способ создания федерации, выразил классик теории федерализма А. С. Ященко: «Федерализм есть необратимое назад движение политической интеграции; …неформально федеративное государство возникает из разрастания территории, а не через разделение унитарного государства» [12, с. 363-364]. С ним был солидарен Ф. Ф. Кокошкин: «Федеративное государство может возникнуть в форме договора государств, ранее не связанных друг с другом или связанных только международной, конфедеративной связью» [8, с. 255].

Однако история федеративных государств на протяжении XXвека существенно обогатилась, что не могло не сказаться и на теоретических выводах относительно способов создания федерации. Современные политологи, например, опираясь на имеющуюся мировую практику, высказывают по данной проблематике весьма различные суждения. Так М. Х. Фарукшин отмечает «создание федерации снизу» и «создание федерации сверху» [9, с. 74]; А. Захаров, уточняя эти способы с позиций природы союза и его территориальной локализации, выделяет «два базовых подхода к реализации федеративной идеи», называя один - естественным (американским), когда «федералистское государство вырастает снизу», другой - искусственным, когда речь идет о «федерализме сверху, конструируемом и внедряемом государственной властью – либо по заранее разработанному плану, как в современной Европе, либо хаотично и стихийно, как в России». Более того, он считает, что указанные подходы «противостоят друг другу» [5, с. 109]. И. Б. Гоптарева, используя термин «федерализация», употребляет его наряду с термином «федеральное реструктурирование» применительно только к  разделяющемуся на части унитарному государству; в случае же «объединения двух и более независимых (суверенных) государств с целью создания общих политических структур». И. Б. Гоптарева указывает не на федерализацию, а на федеральную интеграцию [3, с. 322]. То есть термин «федерализация» приобретает более узкий смысл.

В целом «деволюция» и «интеграция» – это те политологические термины, которые в настоящее время наиболее часто употребляются для обозначения двух основных способов федерализации.

Правоведы используют несколько иную терминологию: они указывают на  договорный, конституционный или смешанный договорно-конституционный (иногда конституционно-договорный) способы создания федерации, отождествляя первый с объединением различных политико-территориальных образований в федеративный союз, а второй – с конституционными реформами унитарного государства в направлении федерализации. Признание же третьего, своего рода «промежуточного», компромиссного способа имеет политическую подоплеку, аргументация которого используется для политических манипуляций властями отдельных субъектов федераций, имеющих асимметричный характер.

По мнению автора, следует опровергнуть распространенное в юридической литературе положение о том, что договорные и конституционные федерации выделяются по критерию способа их создания [11, с. 11; 6, с. 61-62]. Это имеет принципиальное значение, так как договор и/или конституция – это лишь юридические средства оформления федеративного союза, способы создания которого описаны выше. Пытаясь определить критерий разграничения  договорных и конституционных федераций, М. В. Глигич-Золотарева предлагает следующее: «Основанием, руководствуясь которым, какую-либо конкретную федерацию относят к конституционной или договорной моделям, является ответ на вопрос: в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации?» [2, с. 101-102].

Данное положение, по мнению автора, представляется спорным, так как, во-первых, «федерализм как форма государственного устройства, которая, естественно, должна получать конституционное закрепление, связана с конституцией и получает в ней свое юридическое воплощение» [1, с. 120]; во-вторых, федеративные договоры, которые широко используются в практике федерализации, фиксируют прежде всего добровольность вступления какого-либо политико-территориального образования в союз и обязательно дублируются федеральной конституцией. При этом высшей юридической силой по определению и по существу обладает исключительно федеральная конституция, а не федеративный договор, к тому же имплементированный в ее текст. Доказательством этого является практика органов конституционного контроля федеративных государств, которые, разрешая федеративные споры, ссылаются не на федеративные договоры, а исключительно на текст федеральных конституций.

Следовательно, деление федераций на договорные и конституционные имеет значение только для изучения процесса федерализации, но не для функционирования федерации; критерием же их разграничения можно считать первоначальный способ юридического закрепления основ федерации, или, иными словами, всего лишь факт наличия или отсутствия федеративного договора. Хотя, указывая на происхождение самого термина «федерация» от латинского foedus– договор, А. А. Жилин, подчеркивал, что все «федерации должны быть основаны на договоре» [4, с. 297], А. С. Ященко ему возражал: «федеральные государства покоятся на конституциях, а не на договорах, но эти конституции могут возникать из самых разнообразных оснований» [12, с. 365].

Кроме того, нет смысла выделять смешанный – конституционно-договорный – вид (характер) федерации, так как при наличии федеративного договора федеральная конституция все равно остается основополагающим документом. При этом не следует смешивать федеративный договор, учреждающий федерацию,  с иными видами двусторонних и многосторонних договоров, заключаемых и приобретающих нормативный характер при реализации уже существующих федеративных отношений. Такими договорами могут быть договоры о делегировании полномочий, входящих в сферу исключительного ведения федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов федерации и наоборот, а также договоры о разграничении полномочий совместного ведения, которые ни в коем случае не должны противоречить федеральной конституции. При наличии подобных договоров характер федерации все равно остается конституционным.

Вызывают сомнения и некоторые выводы, высказанные по поводу способов образования федеративных государств рядом отечественных исследователей.

Так, например, авторы коллективного труда «Теория федерализма» попытались расширить перечень способов создания федеративного государства. По их мнению, федерация может быть создана:

1. в результате договора между независимыми субъектами нового государственного объединения с превращением участников договора в субъекты федерации (Соединенные Штаты Америки);
2. путем присоединения к государству новых территорий и наделения их правами субъекта федерации (завоевание Техаса, покупка Луизианы Соединенными Штатами Америки) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (пять земель на территории Германской Демократической Республики);
3. в результате повышения статуса прежних региональных образований и превращения их в субъекты федерации (Бельгия);
4. путем эволюции конфедерации в федеративное государство (Объединенные Арабские Эмираты, Швейцария) [7, с. 154].

Справедливости ради необходимо заметить, что «присоединения к государству новых территорий и наделения их правами субъекта федерации» не ведет к созданию федерации: приведенные примеры Луизианы и Техаса демонстрируют не появление федеративного государства, а всего лишь расширение его территории, что далеко не одно и то же. Безусловно, можно рассматривать распространении действия принципа федерализма на новые территории, но ни в коем случае не об образовании нового государства.

Аналогичным образом следует опровергнуть пример с Германией, где речь идет о воссоединении нации, о расширении федерации, но не о ее создании. Кроме того, четвертый из указанных способов федерализации является разновидностью первого: в обоих случаях происходит объединение суверенных государств в единое федеративное целое, хотя, конечно, с некоторыми нюансами. Таким образом, способов создания федерации остается по-прежнему два: объединение частей в целое или разделение целого на части.

Еще одна точка зрения: Г. Р. Хабибуллина утверждает, что «в теории федерализма выделяют два основных вида союзных государств в зависимости от способа их образования: федеральные союзы «американского типа» образуются на основе добровольного соглашения, заключенного между рядом суверенных и независимых государств с целью управления некоторыми делами в общих интересах, и федерации «канадского типа»  – путем преобразования провинций унитарного государства в автономные единицы федеративного союза. К первой группе федеративных государств относятся, кроме США, так называемые «классические» или «старые» федерации – Швейцария и Германия, к этой группе следует отнести и бывший СССР» [10, с. 21].

По мнению автора, в приведенных выводах явно присутствуют фактологические ошибки, которые ведут к ложности этих выводов. Нельзя, например, рассматривать государственность Канады в период создания федеративного союза, тем более государственности унитарной: Британская Северная Америка в середине XIX века представляла собой несколько практически изолированных колоний, которые в целях самосохранения инициировали сложный договорный процесс и сумели убедить в необходимости федерализации власти метрополии. То есть изначально процесс создания  федерации в Соединенных Штатах Америки и в Канаде имеет больше общего, чем особенного – по сути это договорный процесс; следовательно, нельзя выделять «канадский тип» федераций, приводя указанную аргументацию. Рассматривая преобразование унитарного государства в федеративное, можно привести примеры России, Бельгии, Австрии, Непала, но никак не Канады.

Кроме того, вызывает возражения отнесение к американскому типу федераций бывшего Советского Союза. Дело в том, что многими исследователями Советский Союз признается квазифедерацией, которая была создана по инициативе лидера единственной правящей партии без соблюдения демократических процедур в условиях тоталитарного режима и функционировала, не имея полноправных в юридическом смысле субъектов федерации. То есть ни способ создания Советского Союза, ни практика реализации отношений между Союзом и советскими республиками никак не схожа с классикой федерализма.

Обратимся к мировому опыту создания федеративных государств. Безусловно, «способ перехода от унитаризма к федерализму различается  в разных странах. Он также зависит от своеобразного опыта этих стран. В то время как тринадцать колоний Соединенных Штатов могли объединиться в союз на федеративных началах по их собственной воле, политическая история Нигерии делает федерализм императивом. В Австралии природа колонизации, модель поселения и география континента  сделали договор по федеративному типу неизбежным» – констатирует И. Илайгву [13, с. 25].

Таким образом, анализируя практику создания федераций с позиций юридической науки, исходя из наличия или отсутствия на федерируемой территории сложившейся государственности, по мнению автора, логично выделить два вида федерализации:

1. федерализацию как способ создания нового, впервые учреждаемого государства (Соединенные Штаты Америки, Швейцария, Танзания, Объединенные Арабские Эмираты);
2. федерализацию как способ изменения формы уже существующего унитарного государства (Россия, Бельгия, Эфиопия).

В том случае, если федеративная организация публичной власти формируется без предоставления политико-территориальному образованию государственного суверенитета, с формально-юридических позиций федеративный союз не может быть назван федерацией. Такое политико-территориальное образование следует считать скорее не федеративным, а протофедеративным, (Карибская Федерация, Индия до 1947 года и т. д.), так как любая государственность суверенна по определению.

Список литературы:

1. Айбазов Р. У. Конституция и управление федеративным строительством России в условиях глобализации / Под ред. Б. С. Эбзеева – М.: Формула права, 2005.
2. Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. – М.: Юристъ, 2006.
3. Гоптарева И. Б. Политическая концепция федерализма: теоретические истоки и современность: Диссертация д. полит. н. – М., 2003. 
4. Жилин А. А. Теория союзного государства. – Киев, 1912.
5. Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме.  – М.: Московская школа политических исследований. – 2008.
6. Карапетян Л. М. Федерализм и права народов. – М.: Изд-во ПРИОР, 1999.
7. Киселева А. В., Нестеренко А. В. Теория федерализма. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2002.
8. Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву / Под ред. с предисл. В. А. Томпсинова. – М.: Изд-во «Зерцало», 2004.
9. Фарукшин М. Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. – М.: Юристъ, 2004.
10. Федерализм и федеративное государство / Г. Р. Хабибулина, Б. Л. Железнов. – Казань: Каз. гос. ун-т им. В. И. Ульянова-Ленина, 2006.
11. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. – М.: Изд-во МНИМП, 1997.
12. Ященко А. С. Теория федерализма. Юрьев, 1912.
13. Elaigwu J Isawa. Nigeria: From Unitarism to Federalism / Evaluating Federal Systems. Ed. by Bertus de Villiers. Centre for constitutional analysis HSRC.  Dordrecht, Boston, London: Martinus Nijhoff Publishers, 1994.